2. Концепция фискального федерализма и её основные положения
В развитых странах в основе распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной исполнительной власти на местах лежит концепция фискального федерализма.
Стоит сразу отметить, что фискальный федерализм не имеет никакого отношения к федерализму политическому. Принципы фискального федерализма применяются как федеративными, так и унитарными государствами. Они также лежат в основе Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Сам термин – фискальный федерализм – был введен в научный оборот профессором Гарвардского университета Р. Масгрейвом (США) и определяет эффективное распределения полномочий между различными уровнями власти в стране.
Ее основа – концепция так называемых общественных товаров (благ). Это блага не личного (еда, одежда и т.д.), а коллективного потребления (национальная оборона, научные знания, маяки и т.д.).
Основные положения концепции фискального федерализма состоят в следующем.
1. Власть предоставляет общественные товары, которые отличаются сферами выгод (малая – у детского сада, большая – у национальной обороны). Данный фактор определяет формирование многоуровневой системы власти по критерию соответствия каждому уровню власти выгод от общественных товаров. Так, за освещение улицы должны отвечать районные власти, так как свет уличных фонарей приносит выгоду жителям данного района. За работу маяка должны отвечать региональные (областные) власти, т. к. работа маяка приносит выгоду всему приморскому региону. А за оборону страны должно отвечать центральное правительство, т. к. выгоду от национальной безопасности получает вся страна.
2. Функции по предоставлению общественных товаров должен выполнять самый нижний из уровней власти, который в состоянии это сделать. Более высокий уровень власти считается менее важным, второстепенным по отношению к нижестоящему, который расположен ближе к гражданам и лучше осведомлен об их предпочтениях. Т. е., если граждане в состоянии посадить цветы возле дома, то они это сделают сами. Но регулярно вывозить мусор за пределы города они не будут. И это полномочие они передают наверх. Это положение получило название принципа субсидиарности .
3. Одна и та же юрисдикция должна принимать решения: (а) об общественных расходах; (б) об общественных доходах (налогах). В противном случае будет появляться искушение жить не по средствам, "выбивая" ресурсы на собственные нужды из общегосударственных запасов. Поэтому в развитых странах местные налоги и сборы с обитателей данной территории (физических и юридических лиц), являются одним из главных атрибутов местного самоуправления. Например, в США за счет местных налогов обеспечивается более 60% доходов местных бюджетов, во Франции – 60%, Германии – 45%, Великобритании – 36%, Японии – более 30%. Основными видами местных налогов обычно являются: налог на имущество (Канада, Великобритания); подоходный налог (Страны Северной Европы); налог на продажи (Италия, Испания). В части расходов этих налогов местные органы подотчетны своим избирателям, проживающим на данной территории – они выполняют их волю по предоставлению местных общественных благ и для этого собирают местные налоги.
В Украине распределение бюджетно-налоговых полномочий в целом не соответствует ни требованиям финансовой теории, ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Центральная проблема заключается в том, что в регионах и на местах наблюдается недопустимый разрыв между тем большим объемом социально-экономических задач, которые приходится решать органам власти, с одной стороны, и фактическими возможностями их финансирования, с другой, – при том, что все основные источники общественных доходов контролируются центральным правительством, а механизм их перераспределения недостаточно объективен.
В настоящее время доходы местных бюджетов Украины составляют около 30% общих доходов Сводного бюджета, а расходы – около 40%, что в сравнении с рядом унитарных стран ЕС в общем немало.
Однако коллизия заключается в том, что, во-первых , их собственные средства в виде местных налогов и сборов составляют мизерные суммы – 2-3% общей суммы доходов местных бюджетов. В отдельных развитых странах удельный вес только чисто местных налогов в общей сумме доходов местных органов власти в десятки раз больше. Это означает, что в отличие от стран-членов ЕС в Украине собственные полномочия местные органы власти вынуждены выполнять не за счет собственных средств, а за счет выделяемых из центра, что объективно формирует высокую степень зависимости "от Киева".
Во-вторых , местные органы власти не имеют в своем распоряжении ни одного, сколько-нибудь крупного источника доходов, ставки которого они могли бы регулировать самостоятельно, приводя в соответствие потребности в местных общественных благах и источники их финансирования. Удельный вес местных налогов и сборов в общей сумме налоговых доходов бюджета в Украине составляет только около 1,5%. Таким образом, подавляющая часть налоговых доходов – это поступления от общегосударственных налогов, которые контролируются центральной властью (вне зависимости от того, как и на каком уровне власти они затем фактически используются). Поэтому в Украине органы местного самоуправления в принципе не могут самостоятельно привести в соответствие региональные потребности в общественных благах с источниками их финансирования.
В-третьих , платежи, поступающие в бюджет с любой данной территории не отражают реальные конечные результаты хозяйственной деятельности расположенных здесь предприятий. Дело в том, что финансовые результаты, которые показаны в официальной отчетности предприятий, не учитывают экстерналий (внешних эффектов), которые в условиях Украины имеют громадные масштабы и очень сильно дифференцированы по областям. Например, выбросы вредных веществ в атмосферный воздух в расчете на 1 км 2 составляют в Донецкой области 67 т, Днепропетровской – 31; Луганской – 21 т, а в Херсонской – 1,9; Житомирской – 2,2; Черниговской – 2,3 т, то есть в десятки раз меньше. Поэтому, если бы можно было при определении финансовых результатов деятельности, составляющих базу налога на прибыль предприятий, учесть ущерб от загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов, то никакой налог на прибыль предприятия Донецкой области не платили бы вообще. А фактически в настоящее время они вносят на общегосударственные нужды большие, чем многие другие области суммы данного налога. Поэтому в контексте сложившейся системы межбюджетных отношений – это уже не налог на прибыль предприятий, а налог на жизнь и здоровье жителей региона.
Вот почему хозяйственное законодательство следует реформировать таким образом, чтобы решения о расходах принимались тем же самым органом власти, который ответственный за взимание налогов. Потому что деньги, поступающие с другого уровня, из центра – это "дешевые" деньги, тратятся они легче и не обязательно в соответствии с приоритетами населения региона. В этой связи следует добиваться укрепления местных финансов за счет передачи на уровень местного самоуправления одной или двух крупных и надежных налоговых баз. На практике этот вопрос может быть решен, например, путём введения налога на недвижимое имущество (с большим необлагаемым минимумом площади, чтобы вывести из-под его налогового пресса малоимущие слои населения), который должен получить статус местного и ставки которого можно было бы регулировать на местах.
С целью повышения заинтересованности местных органов власти в эффективном функционировании предприятий, расположенных на подведомственной территории, целесообразно также передать в число доходов, которые закрепляются за местными бюджетами часть налога на прибыль предприятий (по принципу европейской системы "расщепления" ставок общегосударственных налогов). Без этого трудно решить проблемы убыточности многих предприятий (зачастую искусственной).
Общие принципы налогообложения теоретически разработал и сформулировал А.Смит, в экономическом учении которого находится аргументация для всех школ современной западной экономической мысли. Взгляды А.Смита в отношении принципов установления налогов изложены в монографии «Исследование о природе и причинах богатства народов». В качестве основных начал, которыми следует руководствоваться для установления налогов, А.Смит назвал четыре правила, получившие название классических принципов в теории и практике налогообложения.
Первое правило А.Смита требует справедливого распределения налогов в обществе, соразмерности налогов с имуществом или доходом каждого. Поданные государства должны содействовать содержанию правительства в соответствии со своим имуществом, т.е. пропорционально доходу, которым каждый из них пользуется под защитой государства. Другими словами, справедливость обложения по А.Смиту означает всеобщность и пропорциональность в обложении доходов.
Второе правило А.Смита предписывает строгую определенность налога , который должен быть точно определен, а не произволен. Время, вид, способ платежа, сумма – все это должно быть ясно как налогоплательщику, так и другому лицу.
Третье правило А.Смита требует удобности налогообложения для плательщика. Каждый налог должен взиматься в то время и таким способом, чтобы плательщику было легче внести его.
Второе и третье правила А.Смита не оспаривают приоритета государственных интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогоплательщиков государственным кнутом принуждения, направленного на ограничение их индивидуального потребления.
Четвертое правило ставит целью минимизацию издержек при взимании налогов. Затраты по сбору налогов должны быть многократно меньше, чем сумма налогов.зимании налогов.имизацию издержек ринуждениях интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогопла
Классические принципы налогообложения используются при построении налоговых систем в налоговом законодательстве, но не напрямую, а в различных правилах при установлении, взимании и отмене налогов, при осуществлении мероприятий налогового контроля и применении мер ответственности к налогоплательщикам за несоблюдение налогового законодательства. В этой связи классические принципы преломляются в ряд конкретных принципов, по которым непосредственно строится налоговая методология. Их реализация зависит от налоговой политики правительства.
Используемые в налоговой практике России принципы налогообложения в зависимости от направленности действия и решаемых задач можно разделить на три группы, т.е принципы обеспечивающие: 1) реализацию Конституции РФ; 2) права налогоплательщиков; 3) интересы субъектов государственной власти РФ исходя из федеративного устройства государства.
1. К первой группе относят принципы публичности, приоритетности государственных интересов, законности.
Принцип публичности. В соответствии с этим принципом налоги устанавливаются, открыто и гласно. Налоговая политика должна быть понятна и одобряема обществом, а налоги - иметь общественно-возмездный характер. Цивилизованное государство не может и не должно иметь потребности, отличные от потребностей общества, и не должно расходовать налоговые поступления на антиобщественные цели.
Принцип приоритетности государственных интересов. Целью налогообложения является получение государством дохода для последующего финансирования общественно необходимых затрат, а не принуждение налогоплательщиков к определенному поведению. Каждый гражданин общества имеет право на получение индивидуального дохода, а участие посредством налогов в финансировании государственных расходов представляется одновременно экономией индивидуальных затрат, поскольку финансирование некоторых сфер более эффективно централизованно через государственный бюджет, а не посредством рыночного механизма.
Принцип приоритетности государственных интересов прямо закреплен в Конституции РФ посредством ст. 57, устанавливающей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Принцип законности . Данный принцип также вытекает из ст. 57 Конституции РФ и косвенно отражен в первой части НК РФ. Фактически в нем воплотились основные классические правила налогообложения. Статья 5 НК РФ регулирует вступление в силу актов законодательства о налогах и сборах, конкретный порядок установления, изменения или отмены налогов и сборов определен законами.
2. Во вторую группу объединены принципы нейтральности, защищенности налогоплательщика, экономического равенства налогоплательщиков, соразмерности налогового бремени.
Принцип нейтральности . Он заключается в правовом равенстве налогоплательщиков и не допускает установления дополнительных или повышенных налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика. В России этот принцип закреплен законодательно. Статья 3 НК РФ определяет, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.
Принцип защищенности налогоплательщика. Этот принцип предполагает наличие в налоговом законодательстве системы защиты законных интересов налогоплательщика. Отдельными положениями ст. 3 и 108 НК РФ закреплена презумпция налоговой невиновности, в соответствии с которой налогоплательщик считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в установленном федеральным законом порядке. Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения, бремя доказательств возлагается на налоговые органы. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.
Принцип экономического равенства налогоплательщиков. Он выражается в том, во-первых, что при налогообложении берется фактическая способность к уплате налога на основе сравнения экономических потенциалов, а во-вторых, для субъектов с одинаковым организационно-правовым статусом устанавливаются одинаковые налоги.
Принцип соразмерности налогового бремени. Это принцип означает, что налогообложение не должно быть несоразмерным, т.е. таким, чтобы парализовать реализацию гражданами конституционных прав. В ст. 3 НК РФ закреплено, что налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными.
3. К третьей группе правомерно отнести принципы единства налогообложения и налогового федерализма.
Принцип единства налогообложения . Специальный пункт ст. 3 НК РФ оговаривает недопустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах национальной территории товаров и финансовых средств, препятствующих не запрещенной законом экономической деятельности.
Принцип налогового федерализма. При федеративном устройстве необходимо решить задачу об оптимальных масштабах участия различных уровней власти и управления в создании общественных благ и соответственно определить степень самостоятельности и полномочия по уровням властной вертикали.
Конституцией РФ закреплено, что установление общих принципов налогообложения находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. При принятии налоговых законов существенные права имеет Совет Федерации (ст. 104 и 105 Конституции РФ), что также обеспечивает прямое участие представителей регионов в налоговом законотворчестве и принятии решений.
При установлении региональных и местных налогов законодательными органами субъектов РФ или представительными органами местного самоуправления определяются налоговые ставки внутри определенных федеральным законодательством пределов, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы, а также формы отчетности (ст. 12 НК РФ). В отношении региональных и местных налогов они также вправе производить списание безнадежных долгов (ст. 59 НК РФ). Определенные права имеют субъекты РФ и местные власти и в отношении причитающихся им долей от федеральных налогов. Интересы нижестоящих бюджетов защищает также закрепленное правило приоритетности налогообложения в месте образования дохода или нахождения имущества над местом юридической регистрации налогоплательщиков.
Фискальный федерализм — система финансовых отношений субъектов иерархической структуры административно-территориальных образований, в которой каждый субъект является членом более чем одного образования. Это понятие, с одной стороны, выходит за чисто бюджетные рамки, с другой, — не замыкается на отношениях между центром и регионами, включая и муниципальных образований.
Фискальный федерализм предполагает оказание финансовой помощи вышестоящими звеньями бюджетной системы нижестоящим в форме , . Дотации предоставляются безвозмездно в виде определенной суммы денег для пополнения доходов и минимизации нижестоящего звена. Они не имеют строго целевого назначения. Субвенции — это также денежные суммы, предоставляемые нижестоящим бюджетам, но имеющие строго целевое назначение. Этот метод регулирования межбюджетных отношений помогает нивелировать различия в социально-экономическом развитии регионов.
Неразделимость основных функций разных уровней власти (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, правопорядок одинаково важны и для местного самоуправления, и для региона, и для федерации в целом) не позволяет говорить о какой-то единой модели фискального федерализма. В высокой степени здесь отражаются исторические особенности формирования государственности и национальной традиции.
Региональные и местные налоги всегда в той или иной форме находятся под общегосударственным контролем, чтобы государство могло проводить единую налоговую политику, обеспечивать системность налогов, управлять их общей тяжестью, не допускать ущемления доходной базы одних бюджетов за счет других, регулировать механизм перераспределения части средств между бюджетами, предотвращать возможные случаи ошибочных решений на местах.
В мире используется две модели фискального федерализма: соответственно с высокой и низкой долей подоходного налога в бюджетах низших уровней. При этом во всех странах действуют системы межбюджетного регулирования, обусловленные неравномерностью социально-экономического развития территорий, концентрацией доходов и децентрализацией расходов.
Фискальный федерализм — принцип разделения полномочий между федеральной властью и властями штатов в США в финансовой сфере, основанный на главенстве федерации. Усиление федерального правительства, предоставление ему расширенных полномочий и прав (по сравнению со штатами) были основаны на объективной тенденции к экономической и политической централизации. Самостоятельность (автономия) штатов в финансовой сфере основывается на возможности штатов вводить отдельные виды налогов и сборов, устанавливать лимит государственного долга для штата, маневрировать финансовыми ресурсами. За федеральным правительством закреплено право осуществления контроля за расходованием средств, направляемых в бюджеты низших звеньев государственной власти и бюджеты органов местного самоуправления.
Результат поиска по запросу:
Фискальный федерализм
Фискальный федерализмСистема финансовых отношений субъектов иерархической структуры административно-территориальных образований, в которой каждый субъект является членом более чем одного образования. Это понятие, с одной стороны, выходит за чисто бюджетные рамки, с другой, - не замыкается на отношениях между центром и регионами, включая и финансы муниципальных образований.
Неразделимость основных функций разных уровней власти (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, правопорядок одинаково важны и для местного самоуправления, и для региона, и для федерации в целом) не позволяет говорить о какой-то единой модели фискального федерализма . В высокой степени здесь отражаются исторические особенности формирования государственности и национальной традиции. Для России с ее характерно высокой централизацией внедрение либеральных идей в 90-х гг. проходило особенно остро (провозглашение «районных суверенитетов», образование муниципальной милиции, желание иметь местную налоговую службу, отказ федерального бюджета от подоходного налога, местное налоготворчество).
Региональные и местные налоги всегда в той или иной форме находятся под общегосударственным контролем, чтобы государство могло проводить единую налоговую политику, обеспечивать системность налогов, управлять их общей тяжестью, не допускать ущемления доходной базы одних бюджетов за счет других, регулировать механизм перераспределения части средств между бюджетами, предотвращать возможные случаи ошибочных решений на местах.
В мире используется две модели фискального федерализма : соответственно с высокой и низкой долей подоходного налога в бюджетах низших уровней. При этом во всех странах действуют системы межбюджетного регулирования, обусловленные неравномерностью социально-экономического развития территорий, концентрацией доходов и децентрализацией расходов.
Огромное значение для России с точки зрения бюджетного регулирования имеет усиление роли центра в перераспределении ресурсов и повышение его доли в консолидированном бюджете. Из всех федераций Россия относится к числу стран с самой низкой долей центрального бюджета. Решение главных проблем фискального федерализма связано с ростом экономики и увеличением бюджетных доходов. Поэтому налоги должны выполнять не только фискальную функцию, но и инициировать запуск инвестиционного процесса. Отсюда следует неизбежность усиления роли налогов в выходе России из финансово-экономического кризиса. Важным шагом в этом направлении стало принятие Бюджетного и Налогового кодексов РФ.
И в федеративных, и в унитарных государствах управление рассредоточено по разным уровням. Центральные, региональные и местные органы власти и управления обладают полномочиями в определенных сферах общественной жизни, несут ответственность за выполнение социальных и экономических программ.
Выполнение этих программ требует определенных расходов. Распределение расходов между уровнями власти вызывает необходимость обеспечения каждого уровня доходами и определяет построение системы межбюджетных отношений.
Попытаемся выяснить, как должны финансироваться бюджетные обязательства каждого уровня власти и как должны взаимодействовать по вопросам доходов органы власти и управления различных уровней.
Существуют общие принципы и условия построения систем доходов каждого уровня власти. Система доходов должна обеспечивать условия, при которых функционирование органов власти всех уровней результативно, действенно. Это возможно, если величина доходов бюджета соответствует их расходным обязательствам и доходы поступают в бюджет регулярно.
Однако этими требованиями ограничиваться нельзя. Доля расходов, которая приходится на местные и региональные бюджеты, не может определять степень экономической и финансовой самостоятельности местных и региональных органов власти и управления. Объем расходов не адекватен степени свободы. Достаточность и стабильность доходов могут достигаться по-разному. Местные бюджеты могут обладать собственными источниками доходов, а могут и получать доходы в виде перечислений из региональных бюджетов или из бюджета центрального правительства. Очевидно, что от избранного метода финансирования зависит степень самостоятельности местных органов. «Независимость местных органов, а следовательно, и уровень децентрализации, в значительно большей мере определяется их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом».
Выбор метода финансирования (сочетание методов) предопределяется формами и степенью децентрализации государственных функций. Компетенция государственных и административных образований и, как следствие, правовые механизмы финансовой децентрализации и самостоятельности в федеративных и унитарных государствах различны.
Однако вне зависимости от форм государственного устройства должны соблюдаться некоторые общие требования к методам финансирования бюджетов различных уровней. Это объясняется тем, что финансовая автономия местных и региональных органов власти и управления должна быть обеспечена и в федеративных, и в унитарных государствах. Могут различаться только степень и формы такой автономии.
Дело в том, что важнейшее следствие автономии - независимость. В бюджетно-налоговом смысле это означает, что региональные органы власти и управления не должны зависеть от решения центральных органов о передаче части доходов для финансирования расходов, ответственность за которые несет регион. Соответственно местные органы власти и управления не должны зависеть от решений центральных и региональных органов.
Такая независимость - условие существования демократической системы, основанной на выборных органах власти. «Если доходы одного уровня власти зависят от другого, то избирателям трудно определить ответственность избранных ими руководителей за их деятельность».
Принцип финансовой самостоятельности местных органов власти и управления закреплен в международных документах.
Европейская хартия местного самоуправления констатирует, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя, что через них наиболее непосредственным образом реализуется право граждан на участие в управлении государственными делами. Деятельность органов местного самоуправления эффективна, если они наделены реальными полномочиями. Реализовать эти полномочия можно только при наличии необходимых средств.
Хартия определяет, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть, во-первых, достаточными, т.е. соразмерными полномочиями, предоставленным этим органам конституцией и законами. Во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменения условий их деятельности. И, наконец, в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами. Хартия определяет, что «поменьшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».
Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий, субвенций) из бюджетов других уровней управления. Важнейшим является вопрос о соотношении этих частей. Хартия не определяет, какую долю в бюджете местного органа должны составлять собственные доходы. Этот вопрос в каждой стране может решаться по-разному.
Выдвигают следующие аргументы в обоснование того, что в местные и региональные бюджеты большая часть доходов должна поступать в виде собственных (местных, региональных) налогов.
Во-первых, наиболее бережно и рационально расходуются средства, собранные в качестве местных налогов. Налогоплательщики внимательнее относятся к ним, а не к перечислениям из других бюджетов, поскольку непосредственно ощущают связь между уплатой налогов и получением выгод.
Во-вторых, наличие собственных источников доходов исключает ссылки на недостаточность финансирования как на оправдание бездеятельности местной администрации.
В-третьих, усилия органов власти и управления направлены на реализацию местных программ и не затрачиваются на лоббирование в центральных органах получения необходимых средств.
В-четвертых, контроль за использованием перечислений из других бюджетов ведется на стандартной основе. Это лишает возможности гибко и оперативно учитывать местные особенности.
В-пятых, если доля поступлений из других бюджетов велика и ее размер строго фиксирован, то возможность местных органов реагировать на изменения потребностей минимальна. Например, если трансферты составляют 70% доходов бюджета, то увеличение расходов на 15% потребуют 50%-ного увеличения собственных доходов. Такое резкое увеличение местных налогов в большинстве случаев невозможно.
Но есть условия, которые диктуют ограничение доли собственных налогов в доходах региональных и местных бюджетов.
Экономический потенциал регионов существенно различается. В результате различаются и базы налогообложения, и суммы налогов, собираемых в регионах. Если все бюджеты будут формироваться исключительно за счет собственных налогов, то возникает неравенство в бюджетной обеспеченности населения.
Эту проблему наглядно демонстрирует пример России. Три региона (Москва, Санкт-Петербург и Самарская область) с населением 16,6 млн. человек вносят в консолидированный бюджет около 30% всех налоговых платежей. В то же время 12 наиболее депрессивных регионов с той же численностью населения вносят порядка 5,6 налоговых платежей.
В расчете на одного человека бюджетные поступления существенно различаются. Было бы несправедливым учитывать эти пропорции при формировании местных бюджетов, поскольку они обусловлены не реальным вкладом в экономику населения преуспевающих регионов, а особенностями экономики страны в целом.
Проблему уменьшения неравенства бюджетной обеспеченности населения из-за неравномерного размещения источников поступлений называют проблемой горизонтального выравнивания.
Технически невозможно изъять у благополучного региона «излишки» доходов. Изымается источник дохода в целом. Некоторые из собираемых в регионе налогов объявляются доходами федерального бюджета. Посредством различных механизмов часть собранных сумм может возвращаться в бюджет региона-донора; другая часть передается регионам-реципиентам.
Рассматривая проблему перераспределения средств между субъектами Федерации, Конституционный Суд РФ отметил, что при этом должен соблюдаться принцип равноправия. Он не означает фактического равенства объемов и нормативов отчисления собранных налогов. Суд РФ отметил, что «в силу конституционного принципа равноправия субъектов РФ в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии».
Таким образом, если у депрессивных регионов доля собственных налогов незначительна из-за недостаточности сумм налогов, то у других регионов - из-за их «взноса» в систему перераспределения.
С проблемой горизонтального выравнивания не следует путать проблему распределения прав на получение доходов. Эта проблема особенно актуальна для федеративного государства с богатыми и неравномерно распределенными по территории природными ресурсами.
Эксплуатация природных ресурсов приносит экономическую ренту - высокий доход, обусловленный объективными факторами, а не усилиями хозяйствующих субъектов. «Налоги на экономическую ренту в регионах, богатых природными ресурсами, дают возможность органам власти этих регионов снижать налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечивать исключительно высокий уровень общественных услуг и субсидировать деловую активность на подведомственной территории. Эти действия с тоски зрения других регионов представляются неоправданными, так как разрушают единое поле конкурентной среды, усугубляют территориальное различие в исходных условиях развития регионов и т.п.
Местные органы должны получать компенсацию финансовых, общественных, экологических и других издержек и потерь, вызванных эксплуатацией природных ресурсов. Большая же часть ренты должна поступать в федеральный бюджет для перераспределения в интересах страны в целом.
Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Смысл этой нормы состоит в том, что при использовании природных ресурсов населения соответствующей территории имеет право на часть полученных доходов, в том числе и в виде отчислений от налогов на природопользование, но не все суммы налогов, поскольку это таит угрозу существованию Федерации, нарушает принцип единства экономического пространства. Необходимо также учитывать, что первична гражданская принадлежность к России, а не к субъекту Федерации.
Ограничение доли собственных доходов местных и региональных бюджетов продиктовано и необходимостью проведения единой государственной политики. Финансовое воздействие эффективнее прямого административного воздействия. Предоставляя ресурсы и контролируя их целевое использование, федеральное правительство быстрее и точнее достигает поставленных елей. Влияние на деятельность местных и региональных властей тем больше, чем большую долю их расходов контролирует федеральное правительство.
В соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики. Предоставление субсидий и субвенций регионам для пополнения их собственных ресурсов способствует проведению единой политики.
Таким образом, главная трудность заключается в поиске разумного компромисса между стремлением органов местного самоуправления и органов власти и управления регионов добиться финансовой самостоятельности и задачей предотвращения финансового сепаратизма, губительного для государства в целом.
