Фискальный федерализм: теория и практика. Принципы федерализма в рф

Федерализм

Федерализм Резюмируем: будущее либертарное общество должно было иметь двойную структуру - экономическую, в форме федерации самоуправляющихся рабочих объединений, и административную, в форме федерации коммун. Оставалось только увенчать, а вместе с тем и соединить

Вклад «Фискальный» / Политика и экономика / Что почем

Вклад «Фискальный» / Политика и экономика / Что почем Вклад «Фискальный» / Политика и экономика / Что почем 1,36 млн руб. налога пришлось заплатить на родине гражданке России с дохода по вкладу в швейцарском банке. Сумма депозита, согласно честно

Общие принципы налогообложения теоретически разработал и сформулировал А.Смит, в экономическом учении которого находится аргументация для всех школ современной западной экономической мысли. Взгляды А.Смита в отношении принципов установления налогов изложены в монографии «Исследование о природе и причинах богатства народов». В качестве основных начал, которыми следует руководствоваться для установления налогов, А.Смит назвал четыре правила, получившие название классических принципов в теории и практике налогообложения.

Первое правило А.Смита требует справедливого распределения налогов в обществе, соразмерности налогов с имуществом или доходом каждого. Поданные государства должны содействовать содержанию правительства в соответствии со своим имуществом, т.е. пропорционально доходу, которым каждый из них пользуется под защитой государства. Другими словами, справедливость обложения по А.Смиту означает всеобщность и пропорциональность в обложении доходов.

Второе правило А.Смита предписывает строгую определенность налога , который должен быть точно определен, а не произволен. Время, вид, способ платежа, сумма – все это должно быть ясно как налогоплательщику, так и другому лицу.

Третье правило А.Смита требует удобности налогообложения для плательщика. Каждый налог должен взиматься в то время и таким способом, чтобы плательщику было легче внести его.

Второе и третье правила А.Смита не оспаривают приоритета государственных интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогоплательщиков государственным кнутом принуждения, направленного на ограничение их индивидуального потребления.

Четвертое правило ставит целью минимизацию издержек при взимании налогов. Затраты по сбору налогов должны быть многократно меньше, чем сумма налогов.зимании налогов.имизацию издержек ринуждениях интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогопла

Классические принципы налогообложения используются при построении налоговых систем в налоговом законодательстве, но не напрямую, а в различных правилах при установлении, взимании и отмене налогов, при осуществлении мероприятий налогового контроля и применении мер ответственности к налогоплательщикам за несоблюдение налогового законодательства. В этой связи классические принципы преломляются в ряд конкретных принципов, по которым непосредственно строится налоговая методология. Их реализация зависит от налоговой политики правительства.

Используемые в налоговой практике России принципы налогообложения в зависимости от направленности действия и решаемых задач можно разделить на три группы, т.е принципы обеспечивающие: 1) реализацию Конституции РФ; 2) права налогоплательщиков; 3) интересы субъектов государственной власти РФ исходя из федеративного устройства государства.

1. К первой группе относят принципы публичности, приоритетности государственных интересов, законности.

Принцип публичности. В соответствии с этим принципом налоги устанавливаются, открыто и гласно. Налоговая политика должна быть понятна и одобряема обществом, а налоги - иметь общественно-возмездный характер. Цивилизованное государство не может и не должно иметь потребности, отличные от потребностей общества, и не должно расходовать налоговые поступления на антиобщественные цели.

Принцип приоритетности государственных интересов. Целью налогообложения является получение государством дохода для последующего финансирования общественно необходимых затрат, а не принуждение налогоплательщиков к определенному поведению. Каждый гражданин общества имеет право на получение индивидуального дохода, а участие посредством налогов в финансировании государственных расходов представляется одновременно экономией индивидуальных затрат, поскольку финансирование некоторых сфер более эффективно централизованно через государственный бюджет, а не посредством рыночного механизма.

Принцип приоритетности государственных интересов прямо закреплен в Конституции РФ посредством ст. 57, устанавливающей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Принцип законности . Данный принцип также вытекает из ст. 57 Конституции РФ и косвенно отражен в первой части НК РФ. Фактически в нем воплотились основные классические правила налогообложения. Статья 5 НК РФ регулирует вступление в силу актов законодательства о налогах и сборах, конкретный порядок установления, изменения или отмены налогов и сборов определен законами.

2. Во вторую группу объединены принципы нейтральности, защищенности налогоплательщика, экономического равенства налогоплательщиков, соразмерности налогового бремени.

Принцип нейтральности . Он заключается в правовом равенстве налогоплательщиков и не допускает установления дополнительных или повышенных налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика. В России этот принцип закреплен законодательно. Статья 3 НК РФ определяет, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.

Принцип защищенности налогоплательщика. Этот принцип предполагает наличие в налоговом законодательстве системы защиты законных интересов налогоплательщика. Отдельными положениями ст. 3 и 108 НК РФ закреплена презумпция налоговой невиновности, в соответствии с которой налогоплательщик считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в установленном федеральным законом порядке. Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения, бремя доказательств возлагается на налоговые органы. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.

Принцип экономического равенства налогоплательщиков. Он выражается в том, во-первых, что при налогообложении берется фактическая способность к уплате налога на основе сравнения экономических потенциалов, а во-вторых, для субъектов с одинаковым организационно-правовым статусом устанавливаются одинаковые налоги.

Принцип соразмерности налогового бремени. Это принцип означает, что налогообложение не должно быть несоразмерным, т.е. таким, чтобы парализовать реализацию гражданами конституционных прав. В ст. 3 НК РФ закреплено, что налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными.

3. К третьей группе правомерно отнести принципы единства налогообложения и налогового федерализма.

Принцип единства налогообложения . Специальный пункт ст. 3 НК РФ оговаривает недопустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах национальной территории товаров и финансовых средств, препятствующих не запрещенной законом экономической деятельности.

Принцип налогового федерализма. При федеративном устройстве необходимо решить задачу об оптимальных масштабах участия различных уровней власти и управления в создании общественных благ и соответственно определить степень самостоятельности и полномочия по уровням властной вертикали.

Конституцией РФ закреплено, что установление общих принципов налогообложения находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. При принятии налоговых законов существенные права имеет Совет Федерации (ст. 104 и 105 Конституции РФ), что также обеспечивает прямое участие представителей регионов в налоговом законотворчестве и принятии решений.

При установлении региональных и местных налогов законодательными органами субъектов РФ или представительными органами местного самоуправления определяются налоговые ставки внутри определенных федеральным законодательством пределов, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы, а также формы отчетности (ст. 12 НК РФ). В отношении региональных и местных налогов они также вправе производить списание безнадежных долгов (ст. 59 НК РФ). Определенные права имеют субъекты РФ и местные власти и в отношении причитающихся им долей от федеральных налогов. Интересы нижестоящих бюджетов защищает также закрепленное правило приоритетности налогообложения в месте образования дохода или нахождения имущества над местом юридической регистрации налогоплательщиков.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральным, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ.

По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблем оптимального соотношения федерального бюджета, региональных и местных бюджетов во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы.

Проблема разграничения полномочий между федерацией, субъектами Федерации и местными органами власти является определяющей при становлении бюджетно-налогового федерализма. Россия относиться к асимметричным федерациям. Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит и для сохранения единства федеративного государства.

В федеративных государствах постоянно ведется поиск формулы распределения доходов и расходов (властных полномочий) между различными уровнями власти, которая бы улучшила финансовое состояние и качество выполнения возложенных функций и задач без ухудшения положения других уровней власти. Однако в жизни очень трудно добиться такого состояния. Итальянским экономистом В.Парето было введено понятие оптимума (оптимум Парето), означающее такое состояние, при котором невозможно улучшить положение какого-либо из участников обмена без того, чтобы не ухудшить положение хотя бы одного из остальных. Но иногда наблюдаются изменения, которые улучшая положение одних, не затрагивают положения других. Подобные изменения получили название улучшение по Парето.

Увеличение доли федерального бюджета РФ одновременно приводит к снижению доли бюджетов территорий. Это ущемляет интересы субъектов Федерации. Теория бюджетно-налогового федерализма направлена на поиск такой модели бюджетного устройства, которая бы позволила максимально удовлетворять нужды населения в государственных услугах, независимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Структурные изменения в бюджетной системе страны не должны ухудшить качество и снизить объем оказываемых услуг гражданам.

По мнению В.П. Орешина, Л.В. Потапова в настоящее время в РФ сложилась определенная система бюджетно-налогового федерализма. Эта система предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального и местного.

Ученые-экономисты Викторова Н.Г., Евстигнеев Е.Н., Харченко Г.П. отмечают, что в России существует проблема бюджетно-налогового федерализма. По их мнению, суть этой проблемы заключается «в определении и понимании налогов как системного элемента экономики, определяющего финансовое благополучие государства в целом, территориальных образований, предприятий и граждан. Налоги, являясь главным источником бюджетных доходов, задают не только параметры постатейного финансирования расходов, но и служат основой для территориального перераспределения финансовых ресурсов». В этой связи бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на сбалансирование интересов центра и территорий, определения четких пропорции распределения налоговых платежей по звеньям бюджетной системы3.

На наш взгляд проблему бюджетно-налогового федерализма следует рассматривать значительно шире. Реальный бюджетно-налоговый федерализм должен базироваться на сочетание интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета. Не случайно бюджетный Кодекс РФ (ст.28) к одним из основных принципов построения бюджетной системы относит принцип самостоятельности бюджетов всех уровней.

Под налоговым федерализмом в научной литературе, как правило, принято понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.

По мнению д.э.н., проф. Р.Г. Сомоева налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова. В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.

В широком смысле налоговый федерализм можно характеризовать как сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, обусловленные необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий в общегосударственных, общенациональных интересах.

Анализ развития бюджетных систем разных стран показывает, что на начальных этапах их становления и развития, а также в периоды усиления централизации государственного управления повышается роль центральных бюджетов. Однако с более активным внедрением рыночных механизмов центр тяжести постепенно смещается на более низкие уровни управления и получают развитие местные бюджеты.

Аналогичные процессы происходят и в России, в связи с переходом к рыночной экономике расширяется самостоятельность субъектов хозяйствования и органов управления всех уровней. Расширение прав местных органов власти сопровождается ростом их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития. Однако в условиях рыночной экономики социально-экономическое развитие территорий происходит неравномерно, наряду с благополучными образуются и регионы с хронической безработицей, острыми социальными проблемами, дефицитными местными бюджетами.

Основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства Российского федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального, оптимального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы.

По нашему мнению, налоговый федерализм предполагает не просто разграничение федеральным законом налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на территориальном уровне -- распределение федеральных регулирующих налогов между ними по нормативам, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства в стране. В этом, на наш взгляд, заключается полнота содержания данного понятия.

Реализация указанной выше задачи налогового федерализма требует решения следующих двух взаимосвязанных проблем:

• - юридического закрепления полной ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за решение всех финансово -экономических задач функционирования общества, т. е. разграничение предметов ведения между различными уровнями власти и управления;
• - поиска формулы распределения налоговых источников доходов между всеми уровнями бюджетной системы в соответствии с первой проблемой (задачей).

Современный федерализм принято квалифицировать как конкурентный федерализм. Его основой является принцип субсидиарности, означающий, что конкретные задачи сравнительно небольших административных единиц должны решаться на возможно более низком уровне власти. И только такой подход может обеспечить высокую степень независимости и, следовательно, подлинной демократизации управления. В свою очередь, каждое движение в сторону централизации ведет к ограничению гражданских и избирательных прав населения, когда усиливается «анонимность» власти.

Понятие «субсидиарность» раскрывается в ряде принципов, первым их которых является принцип происхождения. Он относится к свободной торговле товарами и услугами и означает, что местные власти не должны проверять и лицензировать подлежащие продаже товары, поставщики которых получили лицензии в другом районе страны. Тогда у местных властей появляются возможности расширения базы налогообложения за счет привлечения «чужих» предпринимателей и стимул к соперничеству в области установления правил, наилучшим образом отвечающих нуждам граждан. Следующий принцип -- «исключительности», т. е. эксклюзивное, четкое и определенное возложение ответственности за коллективные действия на данный уровень власти. Третьим принципом, необходимым для обеспечения эффективного функционирования конкурентного федерализма, является фискальная эквивалентность. Он означает, что каждая административная территория должна финансировать свои властные функции, переданные ей или взятые ею на себя, за счет средств, полученных от налогов, сборов и заимствований, за которые она несет ответственность. Таким образом, государственные расходы «дисциплинируются» благодаря необходимости собирать налоги или брать в долг. Фискальная децентрализация в сочетании с фискальной эквивалентностью (платность за все государственные услуги) создает для местных органов власти стимул к расширению доходной базы и развитию. Этот принцип означает также, что все уровни власти имеют большие права в построении собственных налоговых систем.

Упомянутые принципы, вместе определяющие конкурентный федерализм, имеют тенденцию усиливать друг друга. А при нарушении хотя бы одного из них страдает конкуренция между территориями. Например, право центра устанавливать все ставки налогов наносит серьезный удар по независимости и ответственности местных властей и т. д. Таким образом, подлинный конкурентный федерализм может быть понят только как взаимосвязанное целое.

В мировой практике известны четыре основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами, названные нами как:

кумулятивный -- соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти (в качестве примера можно привести Швейцарию, где центр и кантоны взимают налоги с одной и той же налоговой базы, однако определяется это база на национальном уровне и на уровне кантонов по разному);

нормативный -- долевое распределение доходов от налогов между различными уровнями бюджетной системы по нормативам, в процентах («германская» модель);

• - дистрибутивный -- концентрация налоговых поступлений первоначально на единый счет или в фонд и дальнейшее их перераспределение между звеньями бюджетной системы. По такой схеме происходит, например, формирование Федерального фонда финансовой поддержки регионов РФ и выделение из него трансфертов нуждающимся субъектам Федерации;
• - фиксированный -- разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма («американская» модель).

Таблица 1 Возможные способы формирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов

В мире нет страны, которая использовала только один из выше перечисленных методов. Они сочетаются с той или иной степенью верховенства одного подхода над другим. Несомненно, что каждый из указанных способов разграничения и распределения налогов и других доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные положительные и отрицательные стороны.

Использование одной формы регулирования налоговых отношений может негативно отразиться на функционировании налоговой системы и формировании бюджетов разных уровней.

Это связано, в частности, с тем, что налоговая база распределена по территории страны неравномерно, что создает неравные стартовые позиции для бюджетов. Кроме данного фактора также следует учитывать сезонность поступления налогов. Налоги, имеющие сезонный характер формирования, не должны сосредотачиваться в одном бюджете, а должны быть рассредоточены по всем звеньям бюджетной системы.

Исходя из тех же соображений, нежелательно ставить бюджет в большую зависимость от одного источника налога, поскольку при его даже незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении в силу определенных объективных или субъективных обстоятельств будут возникать проблемы в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Практика показывает, что удельный вес одного источника доходов не должен превышать 30% объема бюджета.

Фискальный федерализм - принцип разделения полномочий между федеральными и региональными властями в финансовой сфере, основанный на главенстве федерации.

В США - система трансфертов, на основе которой федеральное правительство делится своими доходами с правительствами штатов и местными органами власти.

Отличное определение

Неполное определение ↓

ФИСКАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

система финансовых отношений субъектов иерархической структуры административно-территориальных образований, в которой каждый субъект является членом более чем одного образования. Это понятие, с одной стороны, выходит за чисто бюджетные рамки, с др., – не замыкается на отношениях между центром и регионами, включая и финансы муниципальных образований. Неразделимость осн. функций разных уровней власти (образование, здравоохранение, соц. обеспечение, правопорядок одинаково важны и для местного самоуправления, и для региона, и для федерации в целом) не позволяет говорить о какой-то единой модели Ф.ф. В высокой степени здесь отражаются историч. особенности формирования государственности и нац. традиции. Для России с ее характерно высокой централизацией внедрение либеральных идей в 90-х гг. проходило особенно остро (провозглашение «районных суверенитетов», образование муниципальной милиции, желание иметь местную налоговую службу, отказ федерального бюджета от подоходного налога, местное налоготворчество). Региональные и местные налоги всегда в той или иной форме находятся под общегос. контролем, чтобы гос-во могло проводить единую налоговую политику, обеспечивать системность налогов, управлять их общей тяжестью, не допускать ущемления доходной базы одних бюджетов за счет др., регулировать механизм перераспределения части средств между бюджетами, предотвращать возможные случаи ошибочных решений на местах. В мире используется две модели Ф.ф.: соответственно с высокой и низкой долей подоходного налога в бюджетах низших уровней. При этом во всех странах действуют системы межбюджетного регулирования, обусловленные неравномерностью социально-экономич. развития территорий, концентрацией доходов и децентрализацией расходов. Огромное значение для России с т.з. бюджетного регулирования имеет усиление роли центра в перераспределении ресурсов и повышение его доли в консолидированном бюджете. Из всех федераций Россия относится к числу стран с самой низкой долей центрального бюджета. Решение главных проблем Ф.ф. связано с ростом экономики и увеличением бюджетных доходов. Поэтому налоги должны выполнять не только фискальную функцию, но и инициировать запуск инвестиционного процесса. Отсюда следует неизбежность усиления роли налогов в выходе России из финансово-экономич. кризиса. Важным шагом в этом направлении стало принятие Бюджетного и Налогового кодексов РФ.