Основы планирования и финансирования расходов. Финансовые расходы

19. Расходы бюджета муниципального уровня Расходы муниципального образования связаны с его расходными обязательствами, к которым относятся:1) принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, устанавливающиеся

24. Расходы государственного бюджета, их виды Расходы бюджета согласно Бюджетному кодексу, – это денежные средства, направляемые на финансирование выполнение задач и функций государства и местного самоуправления.Процесс формирования расходов бюджетов всех уровней

Статья 15. Инвестирование средств федерального бюджета, направленных на софинансирование формирования пенсионных накоплений Средства федерального бюджета, направленные на софинансирование формирования пенсионных накоплений и поступившие в бюджет Пенсионного фонда

3.2. Бюджетный процесс. Структура федерального бюджета Бюджетный процесс в РФ - это регламентированная законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.Возможны два подхода к разработке государственного

19. Структура государственного бюджета. Доходы и расходы бюджета. Современные проблемы Основными источниками доходной части федерального бюджета являются различные виды налогов - подоходный налог с граждан, налог на фонд заработной платы, налог на прибыль компаний,

Понятие и роль бюджета Под бюджетом понимается образование и расходование денежных средств государства. Средства государственного бюджета могут расходоваться на различные нужды государства и местного самоуправления. Например, за счет этих средств содержится армия,

Глава 3 Доходы должны превышать расходы, или Основы семейного бюджета Надеюсь, вы еще не устали от всевозможных вопросов? Как бы там ни было, техника «задавания вопросов» самому себе является эффективным инструментом развития. Главное, чтобы вопросы были правильные!

Cтраница 1

Финансирование государственных расходов осуществляется в разных формах - самофинансирования, бюджетного финансирования, кредитного обеспечения. Самофинансирование используется для покрытия расходов государственных предприятий за счет их собственных финансовых ресурсов. Бюджетное финансирование применяется для обеспечения затрат, имеющих общегосударственное значение. Кредитное обеспечение применяется, с одной стороны, государственными предприятиями, получающими банковские ссуды для покрытия своих текущих и инвестиционных затрат, а с другой стороны, государственными структурами разного уровня управления, прибегающими к заимствованию денежных средств на финансовом рынке в форме государственного кредита. Рациональное соотношение между названными формами финансового обеспечения государственных расходов позволяет найти разумный баланс экономических интересов, добиться высокой результативности от применения каждой из форм.  

Источником финансирования постоянно возрастающих государственных расходов все в большей мере становилось привлечение денег в форме займов, но это не что иное как направление находящихся в обращении излишних денег в процентный долг, что, в конечном счете, вылилось в дополнительное обременение налогоплательщиков тяжестью выплаты процентов.  

Система налогообложения, проводимая в стране правительством, обеспечивает финансирование государственных расходов, поддерживает социальное равновесие, сглаживая неравенство между доходами отдельных групп населения, играет важную регулирующую роль. Государственное регулирование налогов сводится к следующим функциям установлению и изменению системы налогообложения; определению и дифференциации налоговых ставок; предоставлению налоговых льгот.  

Сокращение налоговых поступлений во время кризиса остро ставило проблему финансирования государственных расходов, которые, согласно кейнсианским рецептам, в противоположность налоговым изъятиям, должны расти в эту фазу цикла. Противоречие одновременного использования доходов и расходов государства в антициклических целях породило бюджетные дефициты, финансируемые займами. А они чреваты инфляционными последствиями. Так, федеральный бюджет США последний раз сводился с положительным сальдо в 1969 г. К 1975 г. его дефицит вырос до 45 млрд дол.  

Общественный результат налоговой реформы заключается в том, что бремя финансирования государственных расходов будет переложено на законопослушные предприятия, занятые в сфере материального производства и на законопослушных граждан со средними доходами. Никаких попыток реально собирать налоги с тех, кто имеет высокие доходы и не платит с них налогов, не предпринимается.  

Главный недостаток этой налоговой реформы заключается в том, что бремя финансирования государственных расходов было бы переложено на законопослушные предприятия, занятые в сфере материального производства, и на законопослушных граждан со средними доходами.  

В экономически развитых странах государственные ценные бумаги играют значительную роль в финансировании государственных расходов, поддержании ликвидности банковской системы, развитии экономики в целом.  

Секторальные инвестиционные займы (sectoral investment and maintenance loans) используются для финансирования государственных расходов на строительство и реконструкцию мощностей в определенном секторе экономики в рамках системных реформ этого сектора и требуют согласования с Банком основных направлений реформ.  

Займы становятся важным источником финансовых ресурсов государства, если имеющихся доходов не хватает для финансирования государственных расходов. Если займы становятся постоянным способом получения финансовых ресурсов, хроническим спутником финансовой системы, они ведут к росту государственного долга, могут стать причиной заметного ослабления финансовой системы, угрозы инфляции.  

Для выбора принципиальных установок при проведении налоговых преобразований большое значение имеет решение вопроса о перспективах финансирования государственных расходов. Особенно это касается регионального и местного налогообложения. Перед налоговой реформой всегда стоит вопрос - как финансировать государственные и местные расходы: за счет долговых обязательств или налогов. Найти оптимальное сочетание между налогами и займами не так просто. Как правило, местные бюджеты располагают ограниченными налоговыми источниками из-за небольшого количества крупных налогоплательщиков на их территории.  

В России традиционно преобладает фискальная функция налогов, т.е. взимание государством с физических и юридических лиц налогов для финансирования государственных расходов. Вместе с тем налоги выполняют регулирующую и стимулирующую функции.  

Место государственного кредита как особого звена финансовой системы определяется необходимостью привлечения свободных денежных средств на основе возвратности и платности для финансирования государственных расходов. Его основными элементами являются государственные займы, гарантированные займы, заимствование правительством средств у государственных кредитных учреждений, государственные (казначейские) ссуды.  

Государственный кредит отражает кредитные отношения по поводу мобилизации государством временно свободных денежных средств предприятий, организаций и населения на началах возвратности для финансирования государственных расходов.  

Государственная кредитная система отражает кредитные отношения по поводу мобилизации государством временно свободных средств предприятий, организаций и населения на основе возвратности для финансирования государственных расходов.  

Расходы бюджетов представляют собой процесс планирования, выделения и использования финансовых средств, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы в соответствии с законодательством о бюджетах на очередной финансовый год.

Главное звено в бюджетной системе -- это финансовое обеспечение направлений бюджетной политики по выполнению задач и функций, возложенных на органы власти. В соответствии с бюджетной политикой и функциями государства формируется система бюджетных расходов по направлениям использования бюджетных средств на основе росписи функциональной бюджетной классификации. В соответствии с классификацией расходов, приведенной в п. 3.2.3, наиболее важными признаками классификации расходов являются признаки уровня бюджетных расходов (федерального, регионального, местного) и экономического содержания бюджетных расходов. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на две группы: текущие и капитальные.

Текущие расходы бюджетов представляют собой основную часть расходов бюджетов всех уровней, обеспечивающих текущее функционирование органов власти, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в виде:

• * ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
• * средств на оплату товаров (работ, услуг), по договорам между юридическими и/или физическими лицами;
• * трансфертов населению (финансирование обязательных выплат населению в виде пенсий, стипендий, пособий, компенсаций и т. д.);
• * кредитов, субвенций, субсидий юридическим лицам;
• * ссуд, дотаций, субсидий и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы;
• * грантов юридическим и физическим лицам на выполнение НИР;
• * инвестиций в уставные капиталы юридических лиц;
• * кредитов иностранным государствам;
• * средств на обслуживание и погашение договорных обязательств (внешних и внутренних).

Трансферты для финансовой поддержки субъектов РФ выделяются из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, образуемого из средств федерального бюджета. Трансферты выделяются для покрытия текущих расходов и не влияют на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Право на получение трансфертов представляется субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых достигают установленного минимального уровня.

Бюджетный кредит предоставляется на договорной основе юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями или бюджетными учреждениями, при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита. Способами обеспечения обязательств по возврату бюджетного кредита служат:

• * банковские гарантии;
• * поручительства;
• * залог имущества;
• * залог акций, ценных бумаг и т. д.

Обязательными условиями предоставления банковского кредита являются:

• * проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом;
• * 100% оплата гарантий, поручительства или залогового фонда;
• * проверка целевого использования кредита.

Средства бюджетного кредита перечисляются заемщику на его бюджетный счет в кредитной организации. Платежи за счет средств бюджетного кредита осуществляются заемщиком самостоятельно в соответствии с целями его получения с подтверждением соответствующих документов.

В законе о бюджете на очередной финансовый год указываются цели, условия, порядок предоставления и лимиты бюджетного кредита. К отчету об использовании бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

Бюджетные кредиты могут быть процентные и беспроцентные. Они предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующим бюджетом.

Бюджетные кредиты предоставляются юридическим лицам, не имеющим простроченной задолженности по ранее предоставленным кредитам на возвратной основе. Получатели бюджетного кредита на договорной основе берут на себя обязательства по его возврату и уплате процентов в установленные сроки.

Бюджетная ссуда представляет собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету нижестоящего уровня на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Бюджетная ссуда расширяет возможности перераспределения денежных средств в рамках бюджетной системы. За счет ссуд покрываются временные потребности территориального образования в денежных средствах в моменты между поступлениями доходов в бюджет.

Субвенции -- это бюджетные средства, предоставленные на безвозмездной и безвозвратной основе на финансирование целевых расходов в рамках бюджетной системы или юридическим лицам в целях выравнивания бюджетной обеспеченности минимальных уровней территориальных образований.

Субсидии -- бюджетные средства, предоставляемые юридическим и физическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов в рамках бюджетной системы.

Субвенции и субсидии юридическим лицам, которые не являются государственными и муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями и предпринимателями, представляются из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местного бюджета в соответствии с федеральным и региональными целевыми программами на условиях и в порядке, определенном федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете или решениями представительных органов местного самоуправления соответственно. При нецелевом использовании или не использовании в установленные сроки субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет.

Капитальные расходы бюджетов -- это та часть бюджетных средств, которая используется на расширение воспроизводства в виде расходов на капитальный ремонт объектов федерального значения, уровня субъекта РФ или местного образования на обеспечение инновационной и инвестиционной деятельности. В составе капитальных расходов формируется бюджет развития.

Бюджет развития является составной частью бюджета, обеспечивающего целевое инвестиционное бюджетное финансирование и предусматривающего механизм выделения бюджетных ассигнований на инвестиционные цели. Бюджет развития используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Он формируется за счет внутренних и внешних заимствований на инвестиционные цели, а также за счет части доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности.

Бюджетные инвестиции предусматриваются соответствующими бюджетами в интересах реализации федеральных и региональных целевых программ.

Федеральные целевые программы представляют собой комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкционных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, увязанных по ресурсам, срокам и исполнителям, обеспечивающих эффективное решение государственных задач и реализацию структурной политики государства.

Минэкономразвития РФ совместно с Минфином России и другими заинтересованными министерствами и ведомостями готовят предложения по решению конкретных проблем программными методами на федеральном уровне и направляют их в Правительство РФ. Правительство РФ по данным Минэкономразвития РФ принимает решение на разработку соответствующей целевой программы, определяет сроки ее реализации, заказчика, выделяет ресурсы и направляет программу на утверждение в Федеральное Собрание РФ.

Финансирование федеральных целевых программ осуществляется по целевому принципу в соответствии с утвержденными объемами финансирования по перечню федеральных целевых программ. Перечисление средств федерального бюджета на счета распределителей производится органами Федерального казначейства на основании реестров по перечню расходов.

Финансирование капитальных вложений по федеральным целевым программам осуществляется в соответствии с инвестиционной программой для соответствующей территории, утвержденной федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Перечисление средств на бюджетные счета заказчиков осуществляется на основе решений, принятых исполнительными органами власти субъектов РФ.

Финансирование других расходов из федерального бюджета осуществляется в пределах выделенных министерствам и ведомствам средств на основании реестров.

Отчеты об использовании средств федерального бюджета на федеральные целевые программы представляются получателями средств органам Федерального казначейства в установленные законом сроки. Казначейство, в свою очередь, представляет отчет Минфину России.

Кроме того, бюджетные инвестиции предоставляются юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными унитарными предприятиями, на условиях эквивалентной части уставных капиталов и имущества участников (сторон).

Механизм финансирования государственных инвестиций за счет средств федерального бюджета на возвратной основе может характеризоваться следующим: заемщик, победивший в конкурсе на предоставление государственных инвестиционных расходов за счет средств бюджета развития, проводит тендер среди поставщиков товаров (работ, услуг), необходимых для реализации целевой программы. По результатам тендера составляется график платежей, который доводится до банка-агента. Минэкономразвития РФ по результатам тендера заключает договор с победителем на осуществление функции банка-агента по расчетно-кассовому обслуживанию специального счета с особым режимом. Спецсчет открывается Минэкономразвития РФ в банке-агенте для аккумулирования средств, необходимых для реализации программы, на победителя конкурса. На счет бюджетные средства поступают в соответствии с графиком и согласно графику расходуются по этапам реализации программы (проекта).

Планирование бюджетных расходов на реализацию программ социально-экономического развития осуществляется программно-целевым или нормативным методом.

Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделений бюджетных средств в соответствии с целевыми программами, разработанными в соответствии с бюджетной политикой государства. Данный метод обеспечивает единый подход к формированию и рациональному распределению финансовых ресурсов фондов по конкретным программам и проектам, их концентрацию и целевое использование, что способствует более эффективному освоению бюджетных средств. В основу расчета смет бюджетных учреждений положены объемные показатели деятельности (число граждан, групп, коек, учащихся, классов и т. д.), время функционирования учреждения и финансовые нормы.

Нормативный метод планирования расходов и выплат используется при планировании средств на выделение финансов на реализацию мероприятий на основании смет бюджетных учреждений в соответствии с нормами, установленными законодательными актами. В качестве норм выступают: нормы расходов на питание и обеспечение медицинскими препаратами, ставки заработной платы, пенсий, стипендий и т. д. В смете бюджетного учреждения отражаются:

• * свод расходов (фонд заработной платы, фонд социального развития, фонд материального поощрения и т. д.);
• * свод доходов (финансирование из бюджета, дополнительные доходы и т. д.);
• * производственные показатели учреждения (доходы и расходы);
• * обоснование доходов и расходов и др. данные

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или муниципальных расходов - это урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципаль­ных денежных средств, как правило, на безвозмездной и безвоз­вратной основе (за исключением установленных законода­тельством условий возвратности и возмездности), для дея­тельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям.

Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, включая в него и банковское кредитование, когда имеется в виду не правовой режим получения средств, а их общий объем, независимо от источников (см., например, ст. 24 Федерального закона от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспече­ния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» 1).

СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

634 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов

Однако в данном случае следует учитывать условность такого выражения, поскольку речь идет о средствах, выдаваемых бан­ком и на основе кредитного договора. Причем эти средства на­ходятся в распоряжении банка в качестве его кредитных ресур­сов.

Что касается финансирования, то банк не вправе распоря­жаться средствами, направленными на банковские счета органи­заций в таком порядке. Хотя практика и свидетельствует об ином: нередки случаи использования банками выделенных орга­низациям бюджетных средств в своих интересах, что ставит зада­чу необходимости совершенствования порядка финансирования государственных и муниципальных расходов, усиления государ­ственного контроля и ответственности в этой сфере финансовой деятельности.

В порядке финансирования государственных (муниципаль­ных) расходов в связи с преобразованиями экономики появились новые черты: расширился круг источников финансирования го­сударственных и муниципальных расходов (что однако не свиде­тельствует о достаточности средств), появились новые организа­ционно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государст­венных и муниципальных расходов выступают средства:

а) государственных и муниципальных бюджетов, причем, на основании специально принятых решений они могут быть выде­лены и на срочной, возвратной, платной основе (см. ст. 6 БК РФ и например, ст. 58 Федерального закона «О федеральном бюдже­те на 2002 год» о предоставлении бюджетных кредитов, ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» об использовании средств Бюджета развития) 1 ;

б) средства государственных (муниципальных) внебюджетных фондов;

в) средства отраслей экономики - централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы пред­приятий, учреждений.

В последнее время в формировании необходимой для финан­сирования финансовой основы усилилось значение заемных и привлеченных средств. Так, помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете, Правительство РФ разрешило Пенсион­ному фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг

СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 2; 1999. № 9. Ст. 130.

(векселей, облигаций) на сумму до 15 млрд руб. 1 Придается боль­шое значение привлечению иностранных инвестиций 2 .

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений стало занимать довольно существенное место использование полученных ими в результате своей деятель­ности дополнительных, помимо ассигнований из бюджета, - вне­бюджетных доходов. Это в-значительной мере связано с недостаточ­ным бюджетным финансированием, вызванным финансовыми трудностями в стране, а также развитием рыночных отношений."*

Что касается хозяйствующих субъектов (коммерческих орга­низаций), то переход на новые методы хозяйствования повлек со­кращение бюджетных средств, выделяемых в отрасли экономи­ки, и переход предприятий в основном на самофинансирование.

Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных и муниципальных расходов следует отметить такие, как финансирование объектов (программ.) на конкурсной ос­нове; выделение грантов (единовременных безвозмездных и безвоз­вратных пособий с условием соблюдения определенных требований) обычно образовательным учреждениям, творческим коллективам и т.п., как правило, также в порядке конкурса или другой системы отбора.

Широко распространенной стала многоканальная система фи­нансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников (см., например, утвержденную постановлением Правительства РФ от 24 июня 1998 г. № 650 Федеральную целевую программу «Развитие медицинской промышленности в 1998 - 2000 гг. и на период до 2005 года») 3 , Федеральную целевую программу «Интег­рация науки и высшего образования России на 2002-2006 годы», утвержденную постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2001 г. 4

При этом финансирование планируется на разные сроки: по­мимо годового, оно может быть среднесрочным и долгосрочным.

Взамен непосредственного финансирования отдельных объек­тов (программ) в качестве меры их государственной поддержки

2 См. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестици­ях» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.

3 СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3178.

4 СЗРФ. 2001. №37. Ст. 3695.

636 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов

довольно широкое распространение получило предоставление га­рантий и поручительств коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета как условие выдачи кредита. Эти гаран­тии и поручительства могут преобразоваться в государственные расходы за счет федерального бюджета в случае нарушения обя­зательств по возврату кредита его получателем. Неслучайно в последнее время проводятся меры по сокращению таких гаран­тий и поручительств (см., например, ст. 101 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год»).

Все формы финансирования нуждаются в совершенствовании их правового регулирования.

Финансирование осуществляется на основании определенных принципов. В формировании системы нормативных актов, регу­лирующих порядок осуществления государственных и муници­пальных расходов, выявление этих принципов имеет важное зна­чение. Названные принципы находят отражение (хотя и недостаточное) в действующем законодательстве. Некоторые из них сложились ранее, другие возникли в годы преобразования экономики. Можно назвать следующие общие принципы финан сирования государственных и муниципальных расходов (дейст­вующие независимо от источников финансирования):

а) плановость; согласно этому принципу расходы должны пла­нироваться на основе государственных или муниципальных пла­нов и программ; в финансовых планах необходимо отражение по­требностей в средствах и источников их удовлетворения; финансирование должно осуществляться в меру выполнения пла­новых заданий с учетом освоения ранее выданных сумм, в связи с чем важное значение имеет разбивка годовых назначений на пе­риоды;

б) соответствие планируемых расходов объему государствен­ных или муниципальных доходов;

в) целевое направление средств, что означает необходимость помимо указания общей суммы средств, выделяемых получате­лям, определения конкретных мероприятий и целей, на которые они должны быть использованы;

г) соответствие финансируемых расходов охраняемым зако­ном правам и интересам граждан, организаций, государства (Рос­сийской Федерации и ее субъектов), муниципальных образова­ний;

д) соответствие финансируемых расходов требованиям эколо­гических, санитарно-гигиенических и других установленных за­коном и в соответствии с ним норм;

§ 2. Понятие и правовые принципы финансирования расходов

е) безвозвратность и безвозмездность выделения средств (за ис­ключением случаев, установленных в соответствии с законода­тельством);

ж) контроль за использованием государственных и муници­пальных средств и ответственность за правонарушения в этой об­ласти.

Было бы целесообразно сформулировать и закрепить впрямую и комплексно принципы финансирования государственных и му;,. ниципальных расходов.

Порядок финансирования государственных и муниципальных расходов различается в зависимости от разных факторов, напри­мер, от источников финансирования, от предметно-целевого на­правления средств (различают порядок финансирования капи­тальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от субъектов, использующих средства:

а) финансирование государственных или муниципальных коммерческих организаций, за которыми имущество закрепляет­ся на праве хозяйственного ведения;

б) финансирование государственных или муниципальных учреждений, состоящих на бюджете и относящихся к неком­мерческим организациям, действующим на праве оперативного управления имуществом, т.е. сметно-бюджетное финансирова­ние.

Промежуточным между ними, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предпри­ятий, действующих на праве оперативного управления имущест­вом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (муниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.

В названных правовых режимах находят отражение правовые режимы финансирования, которые выделяются по другим осно­ваниям, например, по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основные пра­вовые режимы финансирования.

Между этими основными правовыми режимами имеются раз­личия по следующим признакам:

а) по источникам финансирования;

638 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов

в) по предметно-целевому направлению средств;

Актуальность задач целесообразного, эффективного и эконом­ного расходования государственных (муниципальных) средств вызывает потребность в совершенствовании законодательства, других правовых актов, призванных регулировать этот процесс. До настоящего времени существуют лишь разрозненные право­вые акты или отдельные нормы по этим вопросам.

§ 3. Правовые основы финансирования капитальных

вложений

Решающая роль в развитии общественного производства, его темпах, эффективности и в конечном итоге в степени удовлетво­рения потребностей общества принадлежит капитальным вложе­ниям, т.е. затратам на воспроизводство"основных фондов. Не­достаточность капитальных вложений губительно сказывается на экономике всей страны, ведет к негативным последствиям в соци­альных отношениях, разрушению их устойчивости.

Поэтому правовое регулирование порядка осуществления го­сударственных и муниципальных расходов на капитальные вло­жения занимают особое место в системе финансово-правовых норм, хотя эти расходы, как и текущие затраты 1 в связи со слож­ностями процесса перехода к новому типу экономики и финансо­выми трудностями в стране резко сократились. Степень износа оборудования во многих отраслях достигла критического уровня. На предприятиях текстильной и легкой промышленности износ составляет от 40 до 70% и выше 2 .

Нормативным актом, закрепляющим основные положения о деятельности в данной сфере в целом является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в

1 См., например, постановление Государственной Думы Федерального Собра­ния РФ от 23 октября 1998 г. «О неотложных мерах по финансовому и ресурсному обеспечению Вооруженных сил Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5444.

2 См.: Финансы. 2001. №9. С. 21.

§ 3. Правовые основы финансирования капитальных вложений

Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» 1 .

Соответственно названному закону капитальные вложения - это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, рекон­струкцию и техническое перевооружение действующих предпри­ятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвен­таря, проектно-изыскателъские работы и другие затраты.

Объектами капитальных вложений являются различные виды вновь создаваемого или модернизируемого имущества, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собст­венности. Если создание или использование каких-либо объектов не соответствует законодательству РФ и утвержденным стандар­там, то капитальные вложения в них запрещаются.

Источниками финансирования капитальных вложений яв­ляются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов. Инвесторами, т.е. лицами, осуществляющими капитальные вло­жения, могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятель­ности.

Государство осуществляет регулирование капитальных вло­жений в стране.

Законодательство определяет формы и методы государствен­ного регулирования капитальных вложений: во-первых, путем создания благоприятных условий для развития такой инвестици­онной деятельности (совершенствования системы налогов, меха­низма начисления амортизации и использования амортизацион­ных отчислений, принятия антимонопольных мер, проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции и др.) и, во-вторых, путем прямого участия государства в инвес­тиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (разработка, утверждение и финансирование проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и бюдже­тов субъектов РФ, а также за счет этих средств совместно с ино­странными государствами, формирование перечня строек, осу­ществляемых за счет средств федерального бюджета для государственных нужд, предоставление по проектам на конкурс-

1 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096; 2000. № 2. Ст. 143. В связи с принятием назван­ного Закона утратил силу Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» 1991 г., в части норм, противоречащих новому Закону.

640 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов

ной основе гарантий за счет бюджетных средств, размещения бюджетных средств для финансирования проектов на конкурсной основе, проведение экспертизы проектов, разработка и утвержде­ние стандартов и осуществление контроля за их соблюдением

Размещение средств федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ осуществляется на возвратной, срочной и возмездной основах. Размер взимаемых при этом процентов за пользование средствами определяется законами о бюджетах на соответствую­щий год. Применяются и другие формы возврата бюджетных средств.

Выделение средств из федерального бюджета для капиталь­ных вложений производится через входящий в него в качестве составной части Бюджет развития, правовые основы формирова­ния и расходования которого определены Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. «О Бюджете развития» 1 .

Средства Бюджета развития формируются за счет: внутренних и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели; части до­ходов от использования и продажи, а также приватизации феде­рального имущества; доходов от бюджетных инвестиционных ас­сигнований на условиях возвратности, платности и срочности; отчислений части поступлений от размещения государственных ценных бумаг и др.

Использование средств Бюджета развития должно осущест­вляться исключительно на конкурсной основе на условиях воз­вратности, платности, срочности. При этом не допускается отвле­чение его временно свободных средств на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов.

Субъекты РФ могут принимать участие в реализации задач Бюджета развития путем принятия на себя обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на их территориях.

За исполнением Бюджета развития осуществляется контроль аналогично контролю за исполнением федерального бюджета. Счетная палата РФ проводит проверку финансовой деятельности Правительства РФ по использованию средств Бюджета развития на основе поручения Государственной Думы.

Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ-

СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

§ 3. Правовые основы финансирования капитальных вложений 641

Налогична компетенция органов исполнительной власти субъ-iktob РФ в отношении порядка финансирования за счет средств "соответствующих региональных бюджетов.

Федеральное законодательство закрепляет также основы регу­лирования капитальных вложений органами местного самоуп­равления. Предусмотрены аналогичные государственным формы и методы регулирования (соответственно компетенции органов местного самоуправления) как путем создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для инвестиций капиталь­ных вложений, так и путем прямого участия органов местного самоуправления в этих инвестициях.

Размещение средств местных бюджетов для финансирования ка­питальных вложений также должно осуществляться на возвратной, срочной и платной основах. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на ка­питальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут участвовать в финан­сировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами. Утверждение таких проектов производится по со­гласованию с органами местного самоуправления.

В целях повышения эффективности инвестиций, создания ус­ловий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. была создана новая государственная структу­ра - Российская финансовая корпорация 1 .

Российская финансовая корпорация как государственное предприятие наделена функциями агента Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредит­ных ресурсов. Ее финансовая деятельность заключается в органи­зации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.

В распоряжении Российской финансовой корпорации нахо­дится инвестиционный фонд, который формируется за счет сле­дующих источников: средств федерального бюджета и кредитов Центрального банка РФ, направляемых на финансирование капи­тальных вложений; части средств внебюджетных фондов, предна-

" См.: САПП. 1993. № 12. Ст. 991; постановление Совета Министров - Пра­вительства РФ «О Российской финансовой корпорации» от 17 апреля 1993 г. // САПП. 1993. 3 17. Ст. 1548.

642 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов

злаченных для осуществления отраслевых инвестиционных про­грамм; а также средств, аккумулируемых самой корпорацией. Корпорация может привлекать средства юридических лиц и граждан, выпуская и размещая в этих целях ценные бумаги. Фи­нансирование инвестиционных проектов корпорация производит в основном на коммерческой и возвратной основе.

Распределение средств инвестиционного фонда за счет центра­лизованных источников Корпорация производит во взаимодейст­вии с Министерством экономического развития и торговли РФ.

Осуществляя свои задачи, корпорация выполняет следующие функции:

проведение конкурсного отбора и экспертизы инвестицион­ных проектов;

предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов;

установление договорных отношений с коммерческими банка­ми, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;

организация контроля за эффективным использованием ин­вестируемых средств;

привлечение на коммерческой основе инвесторов, в том числе иностранных;

предоставление по поручению Правительства РФ государст­венных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

использование по поручению Правительства РФ иностранных кредитов, включая их размещение на конкурсной основе в поряд­ке, установленном законодательством.

Корпорация действует на основе устава, одобренного Прави­тельством и утвержденного Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом.

В задачах и функциях Корпорации проявляется отказ от тра­диционных методов управления финансами. Однако сохраняется значение государственно-властного характера функций в данной сфере.

Финансово-инвестиционные корпорации создаются также ор­ганами власти субъектов РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте определение государственных и муниципальных (местных) расходов.

2. Каково соотношение понятий «финансовая деятельность государ­ства» и «государственные расходы»?

Контрольные вопросы

3. Охарактеризуйте финансовые правоотношения, возникающие в связи с государственными и муниципальными расходами.

4. Рассмотрите классификацию государственных и муниципальных расходов по разным основаниям.

5. Дайте определение финансирования государственных и муници­пальных расходов. Назовите принципы финансирования.

6. Укажите источники финансирования государственных и муници­пальных расходов.

7. Какие новые явления возникли в порядке финансирования госу­дарственных и муниципальных расходов в условиях перехода к рыноч­ной экономике?

8. Каковы различия в правовых режимах коммерческих и некоммер­ческих организаций?

;.1 9. Что такое капитальные вложения? Каково их значение? 10. Что является объектом капитальных вложений?

" 11. Назовите источники финансирования капитальных вложений. , 12. В каких формах осуществляется государственное регулирование ^капитальных вложений?

У 13. Как осуществляют регулирование капитальных вложений орга-/иы местного самоуправления?

|- 14. На каких принципах производится размещение средств феде­рального бюджета для расходов на капитальные вложения? На каких

принципах производится размещение средств местных бюджетов для

расходов на капитальные вложения?

15. Охарактеризуйте Бюджет развития, цели его формирования, ис­точники средств, принципы использования.

16. Охарактеризуйте цели создания Российской финансовой корпо­рации, ее функции.

Система финансирования расходов представляет собой объ­ективное финансово-экономическое явление. Это, прежде всего, со­вокупность процессов финансирования денежных расходов предпри­ятий и организаций. Она предстает как набор методов и инструментов покрытия части существующих в хозяйстве денежных и финансовых потребностей. При этом следует иметь в виду, что атрибут эффектив­ности автоматически не свойственен такой совокупности.

Эффективность применяемой системы финансирования на предприятиях и в организациях выступает функцией качества управ­ления финансами в реальных финансово-экономических условиях и возможностях в конкретном сегменте рынка. Общие условия фи­нансирования, методы, способы, инструменты его осуществления регулируются государством и действующим финансовым и банковс­ким законодательством. Они предоставляют предприятиям, фирмам, компаниям возможность выбора установленных коридоров действий для покрытия своих разнообразных потребностей в порядке произве­дения денежного расхода.

Процессы финансирования в хозяйстве выступают в качестве наиболее устойчивых денежно-финансовых форм в экономике. Фун­даментальные основы такой устойчивости связаны с существова­нием товарно-денежных отношений и объективным движением де­нежной формы стоимости между субъектами хозяйствования. Для того чтобы иметь - надо тратить. Иметь больше - значит больше и эффективнее тратить. Денежная трата и есть процесс финансирова­ния. Система финансирования выступает как система финансирова­ния потребностей в расширенном воспроизводстве и социального развития. Это система, в которой все возникающие потребности получают количественное денежное выражение. Таким количествен­но выраженным потребностям всегда противостоят денежные рас­ходы, которые могут удовлетворять возникающие потребности или не обеспечивать их в полной мере.

Существуют три основных разновидности или типа процесса финансирования денежных расходов предприятий и организаций. Они соответствуют следующим направлениям денежных расходов: финансирование текущих финансовых потребностей производства и ведения другого бизнеса; финансирование капитальных вложений; финансирование единовременных денежных затрат, связанных с вложениями денежных средств и финансовых ресурсов. Все денеж­ные расходы любого предприятия, фирмы, компании, осуществля­емые ими в ходе своей финансово-хозяйственной деятельности, под­падают под эти виды расходов. Структура таких денежных расходов будет неодинакова, например, у промышленного предприятия и фи­нансовой компании, у торговой организации и сельскохозяйственного производителя.

Система финансирования расходов предприятия, фирмы, ком­пании представляет собой логическое продолжение существующих процессов формирования и распределения денежных средств и фи­нансовых ресурсов. Формирование, распределение и финансирова­ние выступают как объединенные и неразрывные процессы движе­ния денежной формы стоимости. Все они обладают спецификой.

Специфика процесса формирования состоит в создании и мо­билизации предприятием денежного дохода и иного поступления в свое распоряжение. Процесса денежного распределения - в обеспе­чении движения сформированного дохода и поступления на основе фондовой и не фондовой форм распределения. В основе любой системы финансирования денежных расходов также лежит обеспече­ние специфического движения денежной формы стоимости. Специ­фика эта состоит в покрытии денежного расхода мобилизованным источником его финансирования.

Денежные расходы предприятий и организаций могут быть це­левыми и не целевыми. Следовательно, и процессы финансирова­ния могут быть подразделены по этому признаку. Целевым далеко не всегда выступает и может быть признан просто расход денежных средств на определенные цели. В таком понимании все расходы предприятий и организаций начинают выступать как целевые. Основ­ными и необходимыми признаками истинно целевого расхода денеж­ных средств выступают: соответствие вида источника финансирова­ния расхода запланированному; соответствие объема направляе­мого источника запланированному; соответствие реального исполь­зования, направленного источника запланированным расходам, под­лежащим покрытию за счет него.

Важным признаком нецелевого использования источника фи­нансирования выступает его неиспользование, т.е. не полное освое­ние выделенного источника финансирования. Оно равнозначно в практике финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций отвлечению запланированного финансирования из дан­ного запланированного расхода в другие их виды. В зависимости от существующего порядка финансирования на предприятии, фирме, компании покрытие денежного расхода источником может быть пла­новым и внеплановым. По степени полноты удовлетворения денеж­ных потребностей в финансировании расходов покрытие может быть полным и частичным. По временному признаку финансирование под­разделяется на постоянное и временное на период завершения про­цесса полного покрытия расхода. В зависимости от источника покрытия расходов финансирование предстает как коммерческое (хозрас­четное), бюджетное, внебюджетное.

Коммерческое финансирование денежных расходов предприя­тия, фирмы, компании подразделяется на финансирование за счет созданных, мобилизованных в распоряжение собственных источни­ков и заемных денежных средств, мобилизуемых в кредитной систе­ме, коммерческой среде, на фондовом рынке. Правильно выделяе­мые в учебной литературе, так называемые привлеченные средства предприятий и организаций, в зависимости от условий такого привле­чения в хозяйственный оборот в принципе подпадают под группы собственных, или заемных денежных средств.

По применяемым методам покрытия денежных расходов фи­нансирование выступает как прямое и косвенное. Прямое финан­сирование представляет собой процесс непосредственного отпуска денежных средств на покрытие денежного расхода. По технике сво­его осуществления такое финансирование делится на лимитное и безлимитное. Финансирование в пределах установленного лимита - ­основа упорядоченно планового управления финансами. Безлимит­ное финансирование есть финансирование в пределах наличия источника и в меру существующих потребностей, признанных пред­приятием, фирмой, компанией к целесообразному покрытию. Косвен­ное финансирование подразделяется на финансирование предприя­тий, фирм, компаний налогами и другими обязательными платежами, и финансирование смежных предприятий и организаций, отраслей и народнохозяйственных комплексов. В рыночной экономике кос­венное финансирование осуществляется платежами в бюджет и фи­нансированием по поддержке производителя из бюджетной системы и других государственных фондов.

Отпуск денежных средств и финансовых ресурсов на финанси­рование затрат и расходов может осуществляться по-разному: в пре­делах лимита расхода, установленного на период; в размерах уста­новленного лимита; в пределах утвержденных плановых сумм финан­сирования; в размере суммы, предусмотренной в финансовом плане, или вытекающем из него плане финансирования мероприятия. Раз­личие финансирования в размерах, и в пределах плановых сумм (лимитов) осуществления расходов состоит в степени освоения вы­деляемых объемов финансирования на покрытие денежного расхода.

Освоить выделенные суммы - значит обеспечить их своевре­менное получение или мобилизацию с последующим целевым нап­равлением на покрытие денежного расхода в размерах утвержден­ного плана или лимита. Финансирование в пределах лимита или плана следует отличать от частичного финансирования денежного расхода на проведение мероприятия. Первое - изначально осуществ­ляется при наличии источника в размерах достаточном для полного покрытия денежного расхода и по мере необходимости. Частичное финансирование есть финансирование при отсутствии источника для полного покрытия расхода.

Предприятия и организации финансируют свои затраты и расходы при участии и без участия кредитной системы. Сам процесс кредитования предприятий и организаций коммерческими банками, взятый в целом, не есть непосредственно финансирование расходов коммерческих структур. Это выделение части кредитных ресурсов коммерческого банка предприятию на определенные цели и, как пра­вило, при наличии обеспечения кредита. Кредитование может смы­каться с финансированием расходов и мероприятий при использова­нии, например, технологии открытия предприятию, фирме, компании кредитной линии, когда они в заранее установленном режиме могут оплачивать предъявляемые расходные документы, но не распоря­жаться кредитом, как таковым.

Также как системы формирования и распределения денежных доходов и поступлений, система финансирования расходов пред­приятия, фирмы, компании выступает в качестве режимной системы. Это означает, что они регулируются. При этом, особенность такого регулирования состоит в практически повсеместно проявляющемся принципе двойного регулирования: со стороны законодательства и иных решений государственных органов управления, а также со сто­роны самого предприятия (организации). Другой важной особенностью системы финансирования выступает обязательное наличие для успешного его осуществления денежно-финансовой инфраструк­туры. Третьей особенностью выступает ранжирование распорядите­лей кредитов или денежных средств по правомочиям в осуществле­нии денежных расходов организации.

Система финансирования расходов предприятия, фирмы, компании включает в свой состав: расчетные рублевые, текущие валют­ные счета по финансированию расходов, открытые предприятиями и организациями в кредитных учреждениях; специальные, вспомога­тельные; транзитные, лицевые счета в учреждениях и организациях, в том числе кредитных, оказывающих расчетные, учетные услуги, выполняющие функции дилера, брокера, депозитарные функции; лицевые счета по учету и контролю за движением средств, расхо­дуемых предприятием в установленном порядке на месте за счет внебюджетных фондов пенсионного, социального, медицинского страхования; установленный законодательством и банковской сис­темой режим документального оформления и использования денеж­ных средств на счетах; установленный предприятием, фирмой, ком­панией внутренний режим документального оформления и исполь­зования денежных средств и других активов, хранящихся или числя­щихся на счетах.

В целом вся система финансирования в любом государстве может условно быть подразделена на рублевую и валютную ее части. С точки зрения организации процесса покрытия денежного расхода, они едины и взаимосвязаны, поскольку базируются на общих прин­ципах. Основой организации и осуществления финансирования на предприятиях, в фирмах и компаниях выступает плановый режим использования денежных средств и финансовых ресурсов. Это озна­чает не то, что все текущие и единовременные денежные расходы финансируются по плану. Это означает, что все финансовые ресурсы и денежные средства подлежат учету в ходе финансового планирования, осуществления отдельных планово-прогнозных расчетов, а зна­чительная и большая часть из них финансируются в пределах, или в размере планово определенных, часто утвержденных сумм. Другое положение дел в области финансирования расходов свидетельствует об отсутствии системы управления оборотом денежных средств и финансовых ресурсов на предприятии, характеризует низкий про­фессиональный уровень финансовой работы, что закономерно при­водит к негативным последствиям в финансовом обеспечении расхо­дов и эффективности их осуществления.

Методы финансирования есть способы предоставления или отпуска денежных средств. Они в хозяйственной практике часто смы­каются с методами финансового обеспечения расходов предприятий, фирм, компаний. При отсутствии достаточных сумм оборотных сред­ств, амортизации и прибыли финансирование расходов может осу­ществляться в системе мероприятий, обеспечивающих не только собственно покрытие запланированного расхода, но и одновремен­ное возникновение источника финансирования для такого покрытия.

Финансирование как режимный отпуск денежных и финансовых ресурсов существует в хозяйственной практике как самостоятельное проявление финансов предприятий и организаций. Методы такого режимного финансирования применяются и существуют автономно. Это своего рода "чистое" финансирование. Оно всегда выступает как денежное, прямое, платежно-расчетное, договорное и осущест­вляемое на основе непосредственного движения денежных средств и финансовых ресурсов. Методы "чистого" финансирования расхо­дов предприятий и организаций существуют в практике хозяйствова­ния параллельно со специфическими методами финансирования, применение которых часто сопряжено с искусственным, принуди­тельным, или условным созданием источника денежно-финансового покрытия расхода. Это всегда означает, что финансовое обеспечение конкретного расхода тесно увязано с финансированием и обе эти стороны производимой операции существуют одновременно в рам­ках применяемой схемы. Типичным примером такого своеобразного отложенного покрытия денежного расхода выступает лизинговое фи­нансирование. Оно неразрывно, но не всегда связано с осуществле­нием капитальных вложений при отсутствии реального источника его полного, или даже частичного финансирования.