Бюджетный процесс - это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс подразделяется на определенные стадии. Срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии, называется бюджетным циклом. В 2008 г. в Российской Федерации завершилось реформирование бюджетного процесса, основным результатом которого стало среднесрочное финансовое планирование бюджетов всех уровней. Задачи совершенствования бюджетного процесса были поставлены Президентом РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году», где в качестве самостоятельного направления выделены вопросы дальнейшего совершенствования бюджетных отношений: «Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом».
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2011-2013 годах» отмечено, что «бюджетная политика как составная часть экономической политики должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов. Новые расходные обязательства должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности и при наличии ресурсов для их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений».
В результате перехода от «управления бюджетными расходами» к «управлению бюджетными результатами» бюджет стал формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям органов государственной власти и управления. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
В целях максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами осуществлено реформирование бюджетного процесса по следующим направлениям:
реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета;
выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
совершенствование среднесрочного финансового планирования;
совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Бюджетный процесс основан на новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Бюджетный процесс включает текущий финансовый год и плановый период. Текущим называется финансовый год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год п плановый период). Очередной финансовый год - это год, следующий за текущим финансовым годом. Плановый период охватывает два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом. Таким образом, в Российской Федерации федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются на трехлетний период.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются и принимаются в режиме «скользящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При таком бюджетном планировании субъекты РФ и муниципальные образования получили возможность постепенно перейти к формированию своих финансовых планов на среднесрочную перспективу. С 2009 г. субъекты РФ принимают региональные бюджеты сроком на три года (см., например, Областной закон Ленинградской области от 18.12.2009 № 106-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»; Закон Пензенской области от 17.12.2009 № 1843-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»).
Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: среднесрочное бюджетное планирование; программно-целевой метод распределения расходов; система контроля оценки результативности бюджетных расходов. Переход к программно-целевым методам среднесрочного бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их использования.
Формирование бюджета на трехлетний период дает возможность планирования крупных проектов, выходящих за рамки финансового года, а также позволяет планировать расходы на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. В начале трехлетнего планирования определяется расходная часть бюджета исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств направляется на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Бюджетный процесс в России регулируется Конституцией, БК, законами субъектов РФ, решениями представительных органов местного самоуправления, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Минфином России на основе бюджетного законодательства, и другими подзаконными актами.
В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойственные как для бюджетной системы РФ в целом, так и только для бюджетного процесса.
Бюджетный процесс основывается на следующих принципах:
принцип разграничения бюджетной компетенции междуорганами представительной и исполнительной власти, проистекающий из того, что конституционное и бюджетное законодательство устанавливает следующее распределение компетенции по стадиям бюджетного процесса между ветвями власти: составление и исполнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета-к полномочиям представительных органов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;
принцип специализации бюджетных показателей, реализующийся через бюджетную классификацию;
принцип ежегодности бюджета, означающий обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала планируемого года;
принцип гласности в бюджетном процессе, предполагающий широкое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение его до сведения населения, опубликование утвержденного бюджета.
Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из четырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Стадия бюджетного процесса - это совокупность действий органов государственной власти или органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса, характеризующаяся внутренним единством и осуществлением определенных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа.
1. Составление проекта бюджета осуществляется исполнительными органами власти. Перед составлением идет разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России. Непосредственная работа по составлению проектов соответствующих бюджетов проводится Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ или муниципальных образований.
Бюджетный кодекс устанавливает перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет финансовые органы правом получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от органов государства, органов местного самоуправления и юридических лиц (ст. 172).
Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, а также на основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов другого уровня необходимые указания по разработке проектов бюджетов.
После представления указанными органами в органы исполнительной власти своих предложений по расчетам о перераспределении доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:
проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;
данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам другого уровня, и их целевое назначение;
перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.
В процессе подготовки и составления проекта бюджета между органами исполнительной власти разных уровней возможно возникновение разногласий. С целью их преодоления органы исполнительной власти одного уровня могут вносить в органы исполнительной власти другого уровня свои предложения по изменению и уточнению проектируемых последними показателей.
2. Рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в представительных органах - Федеральном Собрании РФ, законодательных (представительных) органах субъектов РФ и выборных органах муниципальных образований. Проект бюджета в названные органы вносится соответствующим органом исполнительной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются документы и материалы, определенные ст. 184.2 БК.
До принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год законодательный (представительный) орган должен рассмотреть и принять соответствующее решение по законопроектам о внесении изменений в налоговое законодательство.
В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управления бюджетом, который регламентирован ст. 190 БК. В условиях невступления в силу закона (решения) о бюджете до начала финансового года расходование бюджетных средств в целях продолжения финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказания финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ осуществляется в размере не более 1/12 ассигнований предыдущего года в расчете на месяц.
В условиях временного управления бюджетом органу, исполняющему бюджет, запрещается: доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам; предоставлять бюджетные кредиты; осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал; формировать резервные фонды.
Однако названные ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного или муниципального долга, выполнением международных договоров.
Детальная регламентация стадии рассмотрения и утверждения бюджета осуществляется федеральным законодательством только для федерального бюджета. Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу для рассмотрения и утверждения проекта бюджета устанавливаются представительным органом власти или представительным органом местного самоуправления в соответствующем финансово-правовом акте о бюджетном процессе.
3. Исполнение бюджета означает полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных бюджетных расходов. Основная задача стадии исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет налогов и других обязательных платежей, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм, В процессе исполнения бюджета органы законодательной (представительной) и исполнительной власти всех уровней, а также органы местного самоуправления осуществляют корректировку бюджетных назначений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых соответствующим предприятиям, организациям, учреждениям.
Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной, расходной частей бюджета, а также исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Минфином России, его подразделениями и органами, ФНС России, финансовыми отделами исполнительных органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Организация исполнения бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов возложена федеральным законодательством на систему органов Федерального казначейства, которое осуществляет кассовое исполнение бюджета. Правомерность названных полномочий Федерального казначейства подтверждена Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Согласно гл. 24 «Основы исполнения бюджетов» БК казначейское исполнение бюджета является составной частью (процедурой) стадии исполнения бюджета.
Сущность казначейской системы исполнения бюджетов состоит в том, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования посредством использования казначейской технологии получают реальную возможность осуществлять и контролировать весь цикл оборота бюджетных средств: от зачисления и распределения доходов до составления и проверки отчетности об использовании выделенных из бюджета денежных средств. Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий:
регистрация бюджетных поступлений;
доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств;
установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств;
распределение доходов между бюджетами различных уровней;
расходование бюджетных средств.
На основании ст. 215.1 БК органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Аналогичные полномочия закреплены в утвержденном постановленим Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 Положении о Федеральном казначействе, на основании которого Федеральное казначейство осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (п. 5.12); обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов (п. 5.13). Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный приказом Федерального казначейства от 25.08.2005 N- 12н, развивая положения ст. 8 и 215.1 БК, устанавливает, что управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления не установлено иное (п. 1.6).
В таком правовом режиме материальные бюджетные права, а также право требования к бюджетному счету сохраняются за соответствующим собственником бюджетных средств в лице уполномоченного органа исполнительной власти. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный или местный бюджет.
Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права Российской Федерации, каждого субъекта РФ и муниципального образования иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство (см. Федеральный закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» и федеральные законы о федеральном бюджете на последующие годы (до 2006 г.)) предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; недотационные субъекты РФ имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 БК кассовое обслуживание бюджетов всех субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов РФ и равенства муниципальных образований.
Бюджетные полномочия Федерального казначейства определены ст. 166.1 БК, основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ содержатся в ст. 241.1 БК, а ответственность Федерального казначейства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов установлена п. 3 ст. 167 БК.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Банке России. Полномочия Банка России по обслуживанию счетов бюджетов были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении № 12-П подтвердил соответствие названных положений БК Конституции.
На основании ст. 75 Конституции и конкретизирующих ее положений Закона о Банке России Банк России осуществляет возложенные на него функции, одной из которых является обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами. Данная функция, согласно названному Закону, реализуется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4 Закона о Банке России); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов (абз. 2 ст. 23 Закона о Банке России); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (абз. 2 ст. 3 Закона о Банке России).
Б названном Постановлении Конституционный Суд РФ обосновал вывод, согласно которому взаимосвязанные положения п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК не противоречат Конституции, поскольку, по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования, установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, а также не исключает возможности открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.
Необходимо отметить, что ст. 152 БК, устанавливающая систему органов, участвующих в бюджетном процессе, разрешает субъектам РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создавать финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ; муниципальным образованиям в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета - создавать финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ (ст. 266 БК).
Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расходам. По доходам бюджет исполняют Минфин России, ФНС России и т.д. По расходам бюджет исполняется участниками бюджетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на основе бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.
Бюджетное обязательство имеет определенный лимит - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на срок не более трех месяцев. Утверждается лимит бюджетных обязательств органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утверждаемых главным распорядителем бюджетных средств. До всех распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств доводятся органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Лимиты бюджетных обязательств обобщаются в сводный реестр, который представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный орган, образованный законодательным (представительным) органом.
В определенных БК случаях возможно изменение лимитов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномоченным исполнительным органом, распорядителями бюджетных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов. Бюджетный кодекс запрещает изменять лимиты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.
Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. До названной даты включительно органы Федерального казначейства обязаны оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. С 31 декабря прекращают действовать все лимиты бюджетных обязательств. Все счета, используемые для исполнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. После 25 декабря не допускается принятия бюджетных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено органами Федерального казначейства 28 декабря.
После окончания операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах этого бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.
4. Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета представляет собой последнюю стадию бюджетного процесса. Бюджетный кодекс устанавливает оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую отчетность об исполнении бюджета. Непосредственная работа по сбору, сведению, составлению и представлению отчетности об исполнении бюджета в представительный орган, соответствующий контрольный орган и Федеральное казначейство осуществляется уполномоченным исполнительным органом на основе единой методологии. Годовой отчет об исполнении бюджета утверждается (или отклоняется) представительным органом. Принятые отчеты по бюджету публикуются в СМИ в течение следующего года в специальных статистических сборниках.
Государственный бюджет является одним из важнейших звеньев финансовой системы страны. Через бюджет производится мобилизация финансовых ресурсов государства и расходование на цели, определяемые государством в лице соответствующих органов государственной власти.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства российской Федераци
1998. № 31 ст. 3823.
бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетный процесс - регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчёта об его исполнении.
Нормы бюджетного процесса предписывают правила и порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.
Деятельность государственных органов от начала составления государственного бюджета до утверждения отчёта о его исполнении длиться около трёх с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые последовательно сменяют одна другую. В частности это стадии:
Составления.
Рассмотрения.
Утверждения.
Исполнения и заключения.
Составления и утверждения отчёта об исполнении.
Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря, то есть финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев. См.: статьи 211 и 264 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объём национального дохода государства, перераспределяются по-разному государственные средства, в зависимости от задач, решаемых государством в данный период времени. Кроме того, ежегодно изменяются потребности каждого субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.
Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, его исполнения, составление, рассмотрение и утверждение отчёта об исполнении бюджета остаётся неизменным.
На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования за счёт процентных отчислений от федеральных налогов и налогов республик в составе Российской Федерации, а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии принятия закона о бюджете, сбалансированность показателей бюджета.
Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т. п.
В основе бюджетного процесса лежат определённые принципы, соблюдение которых даёт возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с принятием Бюджетного кодекса РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы. Это:
единство бюджетной системы;
разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
самостоятельность бюджетов;
полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
сбалансированность бюджетов;
эффективность и экономичность использования бюджетных средств;
общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
гласность;
достоверность бюджета;
адресность и целевой характер бюджетных средств. См.: ст. 28 Бюджетный кодекс Российской Федерации
Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы, закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.
Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность даёт возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т. д.
Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью. Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчётность исполнительных органов власти перед представительными об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчётов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. Кроме того, решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в печати.
Органы представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.
Важным для бюджетного процесса остаётся принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4030 которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению, по направлениям деятельности.
Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация - специальный юридический акт, ледащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуального бюджетного права, но и лежит в основе материального бюджетного права
Стадия составления проекта бюджета
Эта стадия начинается с послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, которое в соответствии с новым Бюджетным кодексом РФ должно поступить в Федеральное собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. См.: ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Бюджетное послание на 2002 од было подписано Президентом России 31 марта 2001 года и стояло из восьми разделов: 1. Основные итоги бюджетной политики в 2000 - начале 2001 года. 2. Основные задачи бюджетной политики в 2002 году. 3. Первоочередные задачи бюджетной политики в области доходов. 4. Первоочередные задачи бюджетной политики в области расходов. 5. Политика в области межбюджетных отношений. 6. политика в области управления государственным долгом. 7. Совершенствование казначейских технологий. 8. Совершенствование управления государственными финансами. См.: Российская газета. 24 апреля 2001 г.
Затем составлением бюджета занимается Правительство России и соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Составление бюджета основывается на:
Бюджетом послании Президента России;
прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;
прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории;
плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (пункт 3 статьи 172 БК РФ).
Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также прядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета определяются Правительством России (часть 3 пункта 1 статьи 184 БК РФ).
Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Министерство Финансов РФ.
Правительство Российской Федерации за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению проекта бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчётов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.
Исполнительные органы всех уровней, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.
В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчёты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.
Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.
Разработка и согласование Федерального бюджета на очередной финансовый год завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. См.: п.2 ч.8 ст. 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации
Для более полного учёта всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составить территориальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и местного самоуправления.
Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти все сведения, необходимые для составления этих балансов.
После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчётов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней, Правительство Российской Федерации не позднее, чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:
проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учётом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;
данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение;
перечень закреплённых в полном объёме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образований.
В случае возникновения разногласий по проекту бюджета, в процессе его подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.
Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.
Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.
Лекция 5. Бюджетный процесс в РФ
1. Понятие бюджетного процесса и его принципы.
2. Составление проекта бюджета.
3. Рассмотрение и утверждение бюджета.
4. Исполнение бюджета.
5. Отчет об исполнении бюджета
Бюджетный процесс – это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, а также составлению и утверждению отчета о его исполнении.
Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении и называется бюджетным циклом . Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса – это стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые последовательно сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного финансового (бюджетного) года - с 1 января по 31 декабря.
В основе бюджетного процесс а лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время БК РФ предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом:
§ единство бюджетной системы РФ;ФР
§ разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
§ самостоятельность бюджетов;
§ полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
§ сбалансированность бюджетов;
§ эффективность и экономность использования бюджетных средств;
§ общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; .
§ гласность;
§ достоверность бюджета;
§ адресность и целевой характер бюджетных средств.
Кроме того, бюджетному процессу присущи специальные принципы . Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представительной власти.
Одним из специальных является также принцип ежегодности бюджета, который включает такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств.
Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью; принятый бюджет обязательно публикуется в печати.
Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в ТОМ, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.
Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве принципов бюджетного процесса. Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.
В основе бюджетного процесса лежат принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Бюджетным кодексом РФ предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом.
Единства бюджетной системы Российской Федерации;
Разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
Самостоятельности бюджетов;
Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
Полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
Сбалансированности бюджета;
Результативности и эффективности использования бюджетных средств;
Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
Прозрачности (открытости);
Достоверности бюджета;
Адресности и целевого характера бюджетных средств;
Подведомственности расходов бюджетов;
Единства кассы.
Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы.
Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представительной власти.
Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, дает возможность более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и так далее
Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после их принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.
Органы представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета. Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификации, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.
Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.
Бюджетный процесс основан на общеправовых принципах, а также на принципах построения бюджетной системы, первые из которых получили закрепление в Конституции РФ, а вторые – в гл. 5 БК РФ. Среди первых можно назвать принципы демократизма, гуманизма, справедливости и т. д. Перечень принципов, на которых основана бюджетная система РФ, закреплен в ст. 28 БК РФ. К ним относятся следующие 11 принципов:
– единство бюджетной системы РФ;
– разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней;
– самостоятельность бюджетов;
– полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
– сбалансированность бюджета;
– эффективность и экономности использования бюджетных средств;
– общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
– гласность;
– достоверность бюджета;
– адресность и целевого характера бюджетных средств;
– равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Помимо них следует назвать специальные принципы бюджетного процесса:
– реальность;
– ежегодность;
– специализация бюджетных показателей;
– взаимосвязь формирования и исполнения бюджета с прогнозами, планами и программами социально-экономического развития.
Соответственно названным принципам законодательство требует, чтобы представленные исполнительными органами проекты бюджетов были подкреплены расчетами о предполагаемых доходах, а при установлении (введении) новых расходов в обязательном порядке прилагались сведения об источниках предполагаемых доходов. Принцип сбалансированности – это соответствие доходов и расходов.
Соответственно принципу гласности бюджет и результаты его исполнения открыто и всесторонне обсуждаются представительными органами, в том числе и в средствах массовой информации. Этот принцип наиболее полно реализуется на стадиях рассмотрения и утверждения бюджета, а также утверждения отчета об исполнении бюджета. Учитывая, что и сам бюджет на текущий финансовый год, и отчет об исполнении бюджета прошедшего года принимаются в форме правовых актов представительных органов государственной власти (органов местного самоуправления), т. е. законов либо решений, они подлежат обязательному опубликованию. Кроме того, если будет принято решение об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчета об его исполнении, причины принятия таких решений также подлежат опубликованию в средствах массовой информации.
БК РФ предусмотрено ежегодное составление и утверждение бюджета. Финансовый (бюджетный) год в РФ составляет 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря). Кроме того, по прошествии года для завершения операций по обязательствам, принятым в рамках исполнения данного бюджета, предоставляется один льготный месяц. Указанный льготный месяц в совокупности с финансовым годом принято называть счетным периодом. Принцип ежегодности бюджета позволяет выявить ближайшие перспективы развития страны в условиях рыночных отношений и потому имеет важное экономическое значение.
Специализация бюджетных показателей означает необходимость конкретизации сумм бюджетных доходов по источникам, а бюджетных расходов – по целевому назначению. Данный принцип реализуется на всех стадиях бюджетного процесса и имеет важное значение, так как в соответствии с ним определяются рамки деятельности соответствующих органов власти. Чтобы реализовать рассматриваемый принцип существует бюджетная классификация – группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, с присвоением объектам классификации группировочных кодов.
