Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. Основной инструментарий межбюджетного выравнивания - межбюджетные трансферты.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

В период кризисных явлений межбюджетные отношения играют значительную роль, на них основаны важнейшие антикризисные меры Правительства РФ, так как межбюджетные отношения обладают свойством лабильности, способности быстро изменяться, предоставляя возможность бюджетам приспосабливаться к нестабильной экономической ситуации.

Один из главных механизмов государственного регулирования комплексного регионального развития – бюджетный федерализм. Его нельзя рассматривать только как совокупность финансовых схем и инструментов, внедрение которых является самоцелью. Основная идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении с помощью этих инструментов целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ.

Формы межбюджетных отношений:

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

· дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

· субсидий бюджетам субъектов РФ;

· субвенций бюджетам субъектов РФ;

· иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

· межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

Распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

Равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы – федеральный, региональный или местный бюджет – имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

1

Чеченов А.А., Калов З.А., Чеченова Л.С., Мазлоев Р.Б.

Основным направлением совершенствования межбюджетных отношений является достижение сбалансированности бюджетов различных уровней, что, в свою очередь, позволит регионам активно используя потенциал всех форм собственности, иметь самостоятельную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения воспроизводственного процесса

Современные государства независимо от формального устройства в форме федерации, конфедерации или унитарного государства включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, являющиеся существенно неоднородными по различным характеристикам (по уровню экономического развития, потребностям в предоставлении общественных благ, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Соответственно, наличие различных административно-территориальных образований в одном государстве приводит к существованию проблемы неравенства регионов и порождает необходимость решения такой проблемы.

Эта проблема решается в рамках межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Одни авторы не видят различия между межбюджетными отношениями, бюджетным федерализмом и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям.

По нашему мнению, межбюджетные отношения по своей природе относятся к особой фазе процесса формирования и реализации ядра системы государственных финансов - бюджета. Содержание этих отношений задано целевой функцией данной фазы, а именно перераспределением финансовых средств с участием различных уровней государственного бюджета, адекватных способу организации государственной власти и управления.

В процессе такого перераспределения происходит приведение бюджетных средств среднего и нижнего - регионального и муниципального - уровней в соответствие с объективными потребностями финансового покрытия включенных в комплекс обеспечиваемых за счет государства социально-экономических потребностей соответствующего уровня (субъекта РФ или муниципального образования). Анализ состава указанных потребностей и расходных полномочий, относящихся к уровню субъекта РФ, позволяет сделать вывод о том, что в основе государственного финансового обеспечения комплекса социально-экономических потребностей лежит обобществление общественно - хозяйственного процесса на различных уровнях его организации.

Несмотря на то, что в разных странах круг полномочий различных уровней управления существенно различается, в последнее время сформировалась общая тенденция постепенного расширения полномочий низших эшелонов власти в сфере финансов. Данная тенденция обусловлена задачами повышения эффективности расходования государственных средств, более полного учета интересов населения.

Децентрализация бюджетной системы России в 90-х гг. привела к серьезному перераспределению бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных органов управления. Федеральный центр освобождался от части управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне, тем самым, делая попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом.

В настоящее время Россия и по статусу субъектов (республики, края, области), и по их экономическим возможностям (доноры, реципиенты) является «асимметричной федерацией». В связи с этим особое значение приобретает работа по конкретизации предметного наполнения полномочий и ответственности каждого из уровней государственной власти за эффективность решения вопросов социально-экономического развития воспроизводственного комплекса. Осуществляемое при этом разделение полномочий между различными уровнями федеративных образований должно быть в максимально возможной степени ориентировано на учет интересов участников федеративных отношений и обеспечение благоприятных условий для экономического роста федерации в целом и ее субъектов.

Предусмотрено два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. При этом субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему рассмотрению другие вопросы, если они не отнесены ни к ведению органов государственной власти Российской Федерации, ни к ведению органов местного самоуправления. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые органами государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с концепцией бюджетной реформы предполагается, что окончательное разграничение полномочий по уровню власти должно произойти к 1 января 2006 г.

Модернизация межбюджетных отношений, на наш взгляд, должна базироваться на учете их взаимосвязи с воспроизводственным процессом. Это означает принципиально иную постановку ряда вопросов с позиции совершенствования финансирования развития регионального воспроизводства.

Рассматривая проблему развития экономики регионов, одни авторы отмечают, что главными источниками финансирования реального развития должны стать составные части дохода от собственности - амортизация, процент на капитал и земельная рента, другие связывают реальную отдачу с кругооборотом капитала, труда, продукта и дохода. На наш взгляд, все упирается не в перераспределение конкретных объектов собственности, а в то, что в соответствии с закрепляемыми за Федерацией и субъектами Федерации бюджетными полномочиями перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения, пользования таким образом, чтобы обеспечить максимальную отдачу от воспроизводства собственности.

Поэтому при обосновании направлений совершенствования межбюджетных отношений во главу угла следует ставить задачу достижения такой сбалансированности бюджетов различных уровней, которая позволила бы регионам, активно используя потенциал всех форм собственности, иметь собственную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения воспроизводственного процесса.

Поскольку каждый из уровней государственного бюджета, так или иначе, участвует в воспроизводственном процессе на соответствующем уровне системы национальной экономики, то межбюджетные отношения решают конкретную инвестиционно-финансовую задачу - корректируют и придают конкретные форму и масштаб участию средств государственного бюджета того или иного уровня в воспроизводственном процессе.

Различные трактовки инвестиционно - финансовых отношений складывающихся с участием средств государственного бюджета, встречающиеся в экономической литературе, в конечном счете, сводятся к двум возможных подходам. В рамках первого, реализуемого в настоящее время, государство «отстраняется» от роли собственника, а формирует только правила игры («монетаристский вариант»); в рамках второго государство активно участвует в инвестиционном процессе, действуя по общим для всех участников рынка капитала правилам («кейнсианский вариант»).

Представляется, что для конкретизации роли межбюджетных отношений в развитии воспроизводственного процесса конструктивен методологический подход к анализу взаимосвязей между доходами и расходами, сбережениями и инвестициями, сформировавшийся в рамках кейнсианской финансовой парадигмы - так называемый «кейнсианский крест» (рисунок 1).

Предположим, что доходы равны расходам применительно к уровню бюджетных отношений и воспроизводственного процесса отдельно взятого субъекта РФ. На рисунке 1 это равенство отображено прямой OF с углом наклона к оси доходов 45 градусов. Известно, что часть полученного дохода направляется на потребление С, а другая часть формирует сбережения S. Расходы участников воспроизводственного процесса растут, но не в такой степени, как увеличиваются доходы. Кривая ВС, отражающая процесс потребления, постепенно приближается к линии, параллельной оси доходов, что соответствует относительному убыванию доли расходов в совокупных доходах.

Рисунок 1. Кейнсианский подход к анализу доходов, расходов, сбережений и инвестиций

В начале каждого цикла воспроизводства потребительские расходы обеспечиваются не столько за счет текущих доводов, сколько за счет прошлых сбережений (AS). В точке А сбережения равны нулю, то есть они все инвестируются в развитие воспроизводства, в дальнейшем часть текущих доходов начинает накапливаться в виде сбережений данного цикла воспроизводства. Допустим, что воспроизводство хозяйственного комплекса региона нуждается в более активном инвестиционном процессе. Это означает, что в начале каждого цикла мы должны иметь больший запас сбережений, чтобы инвестировать его в развитие воспроизводства. Кривая ВС должна смениться на кривую В1С1. Произойдет смещение точки равновесия А в позицию А1. Источником таких перемен может быть, прежде всего, внешняя финансово-инвестиционная экспансия в хозяйственный комплекс региона, осуществляемая, в частности, за счет перераспределения бюджетных ресурсов с одного уровня на другой.

Анализируя возможность коррекции участия средств государственного бюджета в воспроизводственном процессе за счет перераспределения финансовых ресурсов в рамках межбюджетных отношений, необходимо выделить факторы данного процесса. Они установлены, исходя из элементов внутренней структуры межбюджетных отношений:

Сбалансированность первичного распределения финансовых средств между различными уровнями бюджета и распределения курируемых государством социально-экономических потребностей;

Масштабы встречных финансовых потоков между различными уровнями бюджета, возникающих в процессе перераспределения средств в рамках межбюджетных отношений;

Форма предоставления средств в рамках межбюджетных отношений (на возвратной или безвозвратной для получателя основе;

Целевой (то есть связанный условиями) или свободный характер средств, предоставленных бюджету субъекта РФ в рамках межбюджетных отношений;

Инерция финансовой политики, сформировавшаяся в ходе развития межбюджетных отношений.

Необходимость сбалансированности первичного распределения финансовых средств между различными уровнями бюджета и распределения курируемых государством социально-экономических потребностей обусловлена тем, что для воспроизводственного процесса хуже всего располюсование указанных форм распределения, означающее финансовую необеспеченность многих социально-экономических потребностей и необходимость увеличения трансакционных издержек за счет наращивания перераспределительных процессов.

Это предполагает переход от традиционных методов планирования бюджетных доходов от достигнутого уровня к оценке финансовых возможностей территорий и их учету в системе распределительных отношений. Данный подход является превалирующим в мировой практике построения системы межбюджетных отношений и его реализация в российской практике будет являться свидетельством проведения рыночных реформации на принципах финансового самообеспечения и саморазвития. При этом масштабы встречных финансовых потоков между различными уровнями бюджета, возникающих в процессе перераспределения средств в рамках межбюджетных отношений, должны быть минимизированы.

Анализ эволюции российских межбюджетных отношений под углом зрения взаимодействия между федеральным центром и отдельными субъектами РФ в организации воспроизводственного процесса показывает, что в структуре форм финансового выравнивания произошел сдвиг в сторону увеличения доли финансовых трансфертов. Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., вряд ли позволят обеспечить достаточность собственной финансовой основы регионов. Упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала.

Более надежным способом по сравнению с другими видами бюджетного регулирования для регионов выступают системы налогового перераспределения, поскольку вероятность сокращения государством доли налоговых поступлений, как правило, меньше вероятности уменьшения общей суммы дотаций и субвенций. Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом. В последние годы наблюдается тенденция к снижению доли налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета страны, хотя в Бюджетном кодексе РФ статьей 48 закреплена пропорция 50/50, определяющая должное соотношение доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации. И в то же время явно заметно увеличение расходных обязательств. В результате сокращается обеспеченность регионов финансовыми ресурсами. К тому же сложившаяся в настоящее время налоговая база территориальных бюджетов по прежнему основана на расщеплении регулирующих налогов и существенно зависит от ставок распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами. По существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов.

Негативное влияние на стабильность региональных бюджетов оказывают также ежегодно вносимые изменения в распределение налоговых доходов и сборов. При этом происходящие изменения в налоговом законодательстве зачастую далеко не равнозначны по своим последствиям для отдельных регионов и в ряде случаев могут привести к существенному сокращению собственных доходов региональных бюджетов, редукции воспроизводственного процесса субъектов Федерации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 1999.

2. Задорнов М.М. Финансовая политика государства и возможности ее реализации//Финансы.- 1999.- N 1с.6

3. www.minfin.ru - Официальный сайт Министерства Финансов РФ.

Библиографическая ссылка

Чеченов А.А., Калов З.А., Чеченова Л.С., Мазлоев Р.Б. РОЛЬ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ВОСПРОИЗВОДСТВЕННОМ ПРОЦЕССЕ // Современные проблемы науки и образования. – 2006. – № 4.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=422 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Введение

Заключение

Введение

Межбюджетные отношения - отношения между двумя уровнями бюджетной системы, касающиеся выравнивания бюджетной обеспеченности, предоставления иных дотаций и субсидий их вышестоящего бюджета, нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть: выравнивание бюджетной обеспеченности, стимулирование роста налогового потенциала, финансовое управление территориальным развитием, снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Тема совершенствования межбюджетных отношений (МБО) на текущий момент не имеет той актуальности, каковой она обладала 4-5 лет назад, с принятием и вступлением в силу новой редакции Бюджетного кодекса, установившего на федеральном уровне жесткие, правила организации МБО. Тем не менее, списывать данное направление совершенствования государственного управления в настоящий момент еще рано:

далеко не все принятые на уровне регионов системы выравнивания бюджетной обеспеченности можно назвать эффективными. Во многих случаях законы о межбюджетных отношениях принимались в спешке, что было обусловлено необходимостью унификации с федеральным законодательством. При этом, зачастую страдала не только эффективность, но и само соответствие требованиям Бюджетного кодекса далеко не всегда имело место быть;

межбюджетные отношения - один из инструментов управления социально-экономическим развитием региона. С одной стороны, это означает, что МБО должны быть синхронизированы с целями и задачами развития региона. С другой стороны, МБО могут потребовать корректировки (или по меньшей мере ревизии) при более или менее существенном изменении стратегии развития региона;

при принятии региональных законов о МБО некоторые территории могли необоснованно остаться среди проигравших. Для изменения ситуации таким территориям, помимо политической инициативы и воли, необходимы весомые аргументы и предложения по изменению системы МБО, принятой на вышестоящем уровне;

реформирование МБО по-прежнему остается одним из критериев оценки региональных программ реформирования общественных финансов со стороны Министерства финансов Российской Федерации.

1. Понятие межбюджетных отношений и их роль в социально-экономических процессах страны

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. В результате такого взаимодействия складываются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые особо выделены в Бюджетном кодексе РФ и называются межбюджетными.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня. Термин "бюджетное регулирование" может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие через бюджетную систему на экономические и социальные процессы в стране.

Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соответствующий расчетный (клиринговый) центр при Министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкале в форме отрицательных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

В большинстве стран межбюджетное регулирование производится переводом средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из них распределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы.

Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня. Например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.

Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. У каждой страны наряду с общими подходами имеются и свои особенности механизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности в США, налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу "один налог - один бюджет". В то же время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются и совместные налоги. Они, будучи "крупными" налогами с широко распространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уровней как на постоянной основе (Канада), так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе.

В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоянной основе, относятся налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. В Австрии практически все налоги являются совместными, что обеспечивает минимальный уровень использования межбюджетных трансфертов, причем только целевого назначения. В то же время более десяти налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них с учетом решений, принимаемых органами власти земель, распределяется в три уровня бюджетной системы. В Индии методика распределения налогов, участвующих в межбюджетном регулировании, принимается на 5 лет. В России налоги, распределяемые между уровнями бюджетной системы по нормативам, установленным на временной основе (на определенный срок), рассматриваются как регулирующие.

В некоторых странах распределение отдельных совместных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей массы налога, состоящей из поступлений со всех территорий. Лишь затем по формуле происходит распределение налога между бюджетами регионов. Такая практика имеется, например, в Германии по НДС. Пропорции распределения общей массы его между федеральным бюджетом и бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение в разрезе земель производится и в порядке горизонтального регулирования по нормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждой земли, т.е. дифференцированно, исходя из единого критерия. При этом по ряду земель в расчетах в целях достижения сопоставимых условий используется не фактическая, а условная численность населения (скорректированная с учетом плотности населения, степени урбанизации и некоторых других факторов).

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется прежде всего отчислением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые "расщепляются" между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они, согласно этому законодательству, рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.

Активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Поэтому понятие "бюджетный федерализм" можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народов многонациональной федерации, проживающих на территориях субъектов федерации и входящих в них местных территориальных образований.

Исходя из принципов бюджетного федерализма, можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;

обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования;

взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами - требованиями бюджетного федерализма к его построению позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании - как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Выводы . Исходя из теоретических предпосылок, реформа межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели. Основная конечная цель - создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и ответственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных на постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

К сопутствующим целям относятся следующие: четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т.е. без ограничения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с указанием срока) нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

2. Предпосылки реформирования межбюджетных отношений

В наше время межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах Федерации. Ресурсы в основном выделяются отраслям, и их использование слабо учитывает возможности территориального развития. Повышение эффективности прямых расходов федерального бюджета в регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при выполнении целевых федеральных программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора в создании "точек роста" в конкретных территориях.

В рыночных условиях критериями эффективности бюджетных расходов на развитие промышленности являются темпы роста в технически передовых отраслях, требующих венчурных по своему характеру инвестиций, и эффект мультипликатора расходов. Последний целесообразно использовать при обеспечении относительно равномерного экономического роста в регионах, выбирая для государственного инвестирования предприятия, позволяющие обеспечить наиболее протяженный "поток заказов". Эффект мультипликатора расходов будет в территориальном разрезе максимальным, если в ходе осуществления инвестиций из федерального бюджета "узкие места" в производственной цепочке будут ликвидированы за счет капиталовложений из региональных бюджетов. В условиях неустойчивого развития экономики такая политика полностью укладывается в общую стратегию развития рыночных отношений. Более того, реализация данной политики обеспечивается действием рыночного механизма. Как показывает хозяйственная практика, наибольшего эффекта мультипликатор расходов может достигать при первоначальных капиталовложениях в авиационную промышленность и судостроение. Эти отрасли имеют наибольшее число "смежников". Осуществление программ развития этих отраслей позволяет создавать "точки роста" в различных регионах.

Достаточно сложной проблемой является также разработка бюджетной политики относительно депрессивных регионов. При этом следует иметь в виду не столько стимулирование экономического роста в данных территориях, сколько прекращение падения производства, стабилизацию сложившегося положения. Как подтверждает опыт, острота проблемы депрессивных регионов значительно снижается при адекватной макроэкономической политике. В частности, снижение импорта продовольствия вследствие девальвации рубля в свое время привело к увеличению спроса на отечественную сельскохозяйственную продукцию. Это заметно снизило как социальную, так и экономическую напряженность в ряде депрессивных районов. Очевидно, что проведение адекватной федеральной политики доходов и заработной платы, в частности установление официальной минимальной оплаты труда на уровне прожиточного минимума, приведет к росту потребления населением продовольственных товаров и тем самым благоприятно повлияет на отечественное сельское хозяйство. Такие изменения способны радикальным образом улучшить ситуацию в ряде депрессивных аграрных регионов. Меры макроэкономической политики также могут повлиять на улучшение положения в регионах с преимущественным развитием других отраслей экономики. Увеличение совокупного спроса приведет к востребованности продукции соответствующей отрасли на внутреннем рынке.

Тем не менее, успешная макроэкономическая политика не снимает проблемы помощи депрессивным регионам. Так, без поддержки федерального центра даже при условии эффективной макроэкономической политики не смогут обойтись территории с тяжелой экономической ситуацией и ряд территорий с моноотраслевой структурой. Разумеется, помощь таким регионам не может ограничиваться лишь выделением финансовых ресурсов. Она должна включать и другие направления, такие, например, как научная проработка структурной перестройки их хозяйства, совершенствование законодательства и т.д. Весомая финансовая помощь потребуется для стабилизационной социальной политики (адресная помощь малоимущим, здравоохранение, образование) и для капиталовложений в социальную сферу.

Во многих случаях мерами традиционной политики не удастся вывести депрессивные регионы даже на траекторию восстановительного роста. Это связано с тем, что имеющиеся производственные мощности крайне изношены, не позволяют выпускать необходимую продукцию. В таких условиях нельзя исключать возможности использования таких методов поддержки экономики, как государственный заказ, а также создание государственных унитарных предприятий. Эти предприятия могли бы работать с меньшей рентабельностью, чем частные. Основная цель их функционирования не только в обеспечении занятости населения, но и в подготовке квалифицированных кадров. Впоследствии наличие подготовленных кадров и инфраструктуры позволило бы сформировать более выгодные условия для привлечения в депрессивные регионы частного капитала.

Современное состояние межбюджетных отношений в России определяется рядом моментов, в частности причинами дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, критериями и методами ее выравнивания. Даже в группе обеспеченных регионов дифференциация по объему ВРП на душу населения составляет более 4 раз, а в группе наименее обеспеченных регионов - почти 3 раза. Разница по указанному показателю между наиболее и наименее обеспеченными регионами превышает 20 раз.

Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации являются:

уровень экономического развития регионов;

степень их обеспеченности природными ресурсами;

различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал;

неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.

Наряду с показателем ВРП на душу населения для правильной организации межбюджетных отношений большое значение имеет соотношение средней по региону начисленной заработной платы к прожиточному минимуму. Данный показатель не только отражает уровень жизни в конкретном регионе, но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Чем ниже отношение заработной платы к прожиточному минимуму, тем выше потребности в бюджетных услугах у жителей региона, поскольку в таких условиях они оказываются неспособными осуществлять значительный объем расходов за счет собственных доходов. В свою очередь, это предполагает увеличение финансовой помощи конкретному региону и, соответственно, интенсификацию межбюджетных отношений. Низкое соотношение между средней заработной платой и прожиточным минимумом в целом характерно для дотационных регионов. Их жители вследствие невысоких доходов пользуются значительным объемом общественных услуг. Это, в частности, относится к Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии - Алании, Тыве, Марий Эл, Мордовии, Ивановской области. В то же время низкое отношение заработной платы к прожиточному минимуму наблюдается в Саратовской, Ульяновской областях, Приморском крае. Высокое отношение заработной платы к прожиточному минимуму отмечается в основном в экспортно-ориентированных регионах: Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Башкортостане, а также в г. Москве и Свердловской области. Отсутствие эффективной политики в сфере заработной платы обусловливает увеличение объема услуг, предоставляемых государственной властью и муниципальными образованиями за счет бюджетных источников.

Дифференциация регионов по показателю ВРП на душу населения не совпадает с их различиями по налоговому доходу на душу населения. Это связано с разной степенью концентрации в регионах как природных ресурсов, так и населения. Весьма заметна дифференциация регионов по доле собственных доходов в общем объеме бюджетных доходов. В период с 1999 по 2005 гг. значительно изменилась структура финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Это произошло вследствие снижения, во-первых, взаимных расчетов между бюджетами; во-вторых, бюджетных ссуд. Как известно, бюджетные ссуды предоставляются регионам на покрытие бюджетного дефицита, но их непогашенный остаток фактически представляет собой элемент финансовой помощи.

Критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов определяются общим социально-экономическим положением государства. В условиях устойчивого развития федеральное правительство в состоянии обеспечивать единый по стране уровень социальных гарантий и, соответственно, бюджетных услуг. Для государств со средним развитием приемлемым критерием выравнивания может быть гарантированный минимум бюджетных услуг. Для его достижения требуется относительно небольшое по объему перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Поэтому данный критерий может использоваться в федеративных государствах с ограниченными финансовыми полномочиями центральных властей. В странах, переживающих социально-экономические кризисы, критерием выравнивания бюджетной обеспеченности является фактический бюджетный минимум. Это означает, что предоставление финансовой помощи регионам ограничивается объемом средств, выделяемых федеральным центром после финансирования своих основных потребностей.

Для современной России весьма актуальной задачей является отказ от предоставления финансовой помощи по критерию фактического бюджетного минимума и переход к ее оказанию по критерию гарантированного минимума. В этом случае будет достигнута стабилизация уровня жизни не только в относительно благополучных, но и в депрессивных регионах. Тем самым улучшится социальная ситуация в стране в целом. Однако для обеспечения такого перехода нужен устойчивый рост доходов бюджетов всех уровней, достижимый при значительных темпах увеличения ВВП.

Большое значение для оптимизации финансовой поддержки регионов имеет совершенствование методических основ формирования и использования Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). В 1994 - 2003 гг. изменения в методику распределения средств этого фонда вносились по следующим основным направлениям:

определение источников формирования ФФПР;

становление методических основ распределения средств ФФПР;

выбор единого критерия расчета объема средств, необходимых для бюджетного выравнивания;

обеспечение сопоставимости расходных потребностей регионов;

применение единых для всех регионов принципов предоставления средств ФФПР на основе нормативно-долевого перехода.

Несмотря на все преимущества методики, использованной в 2002 - 2003 гг., по сравнению с ранее применяемыми вариантами она не была свободна от серьезных недостатков. В ней не удалось связать предоставление трансфертов конкретным регионам со сложившимся в них уровнем жизни. Дело в том, что дифференциация регионов по такому показателю, как ВРП на душу населения, не совпадает с их дифференциацией по стандартному набору показателей, характеризующих уровень жизни. К их числу, например, относятся объем розничного товарооборота на душу населения, обеспеченность жильем (кв. м на душу населения), количество легковых автомобилей на 10 тыс. жителей. Указанные показатели косвенно отражают перераспределение между регионами заработной платы и предпринимательских доходов. Видимо, объем предоставляемых из ФФПР средств должен корректироваться с учетом показателя расходов на конечное потребление домашних хозяйств.

Выводы. Современная бюджетная политика, включая ее составную часть по совершенствованию межбюджетных отношений, безусловно, обеспечивает создание ряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, создания условий для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностью такой политики является ее реализация с помощью гибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в смысле объекта приложения инструментов. Они в большинстве своем должны быть ориентированы на регулирование не самих отраслей экономики, а макроэкономических показателей (речь идет о поддержании эффективных пропорций агрегированных показателей валового национального выпуска; приемлемого уровня инфляции; эффективного обменного курса рубля и ставки рефинансирования; таможенных тарифов; экспортных и импортных квот и пр.).

3. Пути совершенствования межбюджетных отношений

В условиях значительных циклических колебаний экономической системы современные подходы к межбюджетным отношениям не позволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений, в частности обеспечивать поддержку регионов, на которых в наибольшей степени сказывается кризисное состояние мировой экономики.

Прогнозируемый переход на стадию экономического роста позволяет поставить перед межбюджетными отношениями новые задачи. Главными из них являются:

воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;

софинансирование структурных инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые рабочие места;

обеспечение инновационной составляющей экономического роста за счет развития научно-исследовательских центров;

выравнивание доступности услуг образования и здравоохранения для жителей конкретных регионов.

В дальнейшем могут быть сформулированы следующие принципы разграничения полномочий между бюджетами трех уровней:

принцип зависимости разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы от потребностей общества в целом и конкретного гражданина в соответствующих общественных благах;

принцип осуществления конкретных расходов с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль;

принцип обеспечения "потенциала действий" как способности соответствующего уровня власти осуществлять полномочия по финансированию первоочередных направлений региональной экономической политики в случае изменения макроэкономических условий в национальной хозяйственной системе;

принцип обеспечения возможности для всех уровней бюджетной системы оперативного реагирования на изменяющиеся макроэкономические условия.

Реализация этих принципов позволяет создать устойчивую в своей основе, но открытую к изменениям систему разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Формирование системы разграничения бюджетных полномочий на основе сформулированных выше принципов, дает возможность повысить роль межбюджетных отношений в стимулировании экономического роста в регионах и муниципалитетах.

Это позволяет определить следующие приоритеты развития МБО:

умеренная децентрализация бюджетных полномочий;

обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;

повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов;

совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы;

разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Необходимость умеренной децентрализации бюджетных полномочий объясняется тем, что некоторые налоги эффективнее собирать на местном уровне. Это утверждение верно и в отношении расходов (например, на благоустройство). Но парадокс в том, что те же аргументы могут использоваться для обоснования централизации доходов и расходов на более высоком уровне бюджетной системы. В частности, косвенные налоги проще собирать на федеральном уровне, а расходы на образование и здравоохранение можно осуществлять из федерального бюджета. Поэтому решение вопроса о степени децентрализации бюджетных доходов и расходов может быть найдено, во-первых, при анализе влияния исследуемого явления на экономическое развитие территорий; во-вторых, при оценке продуктивности конкуренции территориальных образований за привлечение инвестиций.

В сфере межбюджетных отношений в России до сих пор остаются нерешенными некоторые актуальные проблемы. Одна из них - правовой статус участников межбюджетных отношений, связанная с недостаточной регламентацией отношений центра и субъектов Федерации при неопределенности статуса последних. С провозглашением Конституцией РФ равенства субъектов Федерации все республики в составе России имеют на практике существенно больше прав по сравнению с другими субъектами - краями, областями, округами. Такое неравенство ущемляет их бюджетные права и снижает эффективность межбюджетных отношений. Необходимо также в законодательном порядке определить статус третьего уровня бюджетной системы, т.е. контрагента органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям внутри страны. На практике создаются муниципалитеты с урезанными бюджетными правами в части установления местных налогов, получения отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере является важным направлением повышения эффективности МБО. Однако такая конкуренция не является аналогом конкуренции в частном секторе экономики. Региональные власти могут конкурировать за привлекаемый капитал, но не за счет предоставления налоговых льгот. На наш взгляд, очевидно, что конкуренция между регионами, а также между местными властями в сфере налогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительной дифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, в том числе инвестиционных.

Повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов является одним из важнейших направлений совершенствования межбюджетных отношений. Трансферты выполняют три функции. С их помощью одним территориальным образованием обеспечивается компенсация расходов, от которых получают преимущества другие территориальные образования, т.е. компенсация экстерналий (внешних эффектов). Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг), предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствием сбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемом в целях оптимизации общенациональной налоговой системы.

Важной задачей совершенствования системы межбюджетных трансфертов является обеспечение инвестиционной направленности этой системы, что означает:

достижение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью;

совершенствование законодательных основ и методического обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие;

выработку механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.

Преимущественное направление развития системы трансфертов - предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий. Однако при значительных различиях в налоговых потенциалах регионов неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.

Совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределение налогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в силу объективных причин произошло перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетов в консолидированном бюджете. Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов.

Анализ сложившейся практики приводит к выводу о необходимости в стратегическом плане пересмотреть систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.

Федеральные и региональные налоги эффективно использовать при обложении объектов с мобильной налоговой базой - прибыли, заработной платы, потребления. В то же время немобильная налоговая база должна быть объектом обложения местными налогами. Использование такой практики предполагает дальнейшее перераспределение собранных налогов между уровнями бюджетной системы. В переходной экономике для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральной власти.

Целесообразно применять расщепляющиеся налоги, рассчитываемые с единой налогооблагаемой базы и зачисляемые в установленных долях в бюджеты трех уровней. С теоретической точки зрения использование на практике принципа "один налог - один бюджет" не является эффективным. Оно означало бы введение федеральных, региональных и местных налогов на одни и те же объекты обложения. Количество налогов, выплачиваемых одним плательщиком в этих условиях, должно было бы возрасти. Соответственно увеличивались бы затраты хозяйствующих субъектов на ведение налогового учета. Это стало бы фактором снижения конкурентоспособности отечественной экономики.

В настоящее время разграничение налоговых доходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество).

По нашему мнению, разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно с процессами укрупнения регионов РФ и расширения круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.

Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к распределению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни населения, эффективность налогового администрирования. Следует увеличить оказание финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов в форме целевых программ, реализуемых соответственно в регионах и муниципальных образованиях.

Разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами является условием создания реальной финансовой базы экономического развития регионов и интенсификации инвестиционных процессов для обеспечения устойчивого регионального развития. Каждый из уровней власти должен иметь закрепленные доли собственности на природные ресурсы. В Конституции РФ и в законах установлены наиболее общие положения по разграничению объектов недр на федеральную и субфедеральную собственность. При этом не определены конкретные полномочия федеральных органов власти, порядок формирования федерального перечня объектов недр, его содержание, принципы формирования, а также пределы компетенции федеральных органов власти по распоряжению фондом недр государства. Тем самым создана возможность конфликтов не только между самими органами власти и управления, но и органами и хозяйствующими субъектами. К настоящему времени по-прежнему остается важной проблемой разграничение собственности на природные ресурсы по уровням власти. Обоснование долей собственности на природные ресурсы по уровням государственного управления связано с определением правовых и финансовых границ взаимодействия законодательных и исполнительных органов власти всех уровней.

Выводы. Таким образом, целью стратегии развития межбюджетных отношений в РФ является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий, формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.

Заключение

Бюджетная политика государства - главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетных отраслей и видов деятельности.

Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает, как уже отмечено, концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной системы. Иными словами, совершенствуются финансово-бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, что является одним из главных факторов политико-экономического развития России и, следовательно, успеха реализации бюджетной политики. Во-первых, обоснованное разграничение их доходных полномочий - это обязательное условие эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая ее частный сектор. Во-вторых, понятное разграничение расходных полномочий определяет эффективность общественного сектора и меру его воздействия на экономику, в особенности на формирование хозяйственной инфраструктуры. В-третьих, предоставление финансовой помощи через межбюджетные отношения сглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниванию и ускорению хозяйственного развития. В-четвертых, отлаженные финансовые отношения между уровнями власти являются условием укрепления государственности и упрочения правопорядка, безопасности общества.

Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.

Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти, так и властей субъектов Федерации.

Социально-экономическое и политическое положение государства на определенном этапе своей эволюции предопределяет степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органа соответствующего уровня власти. Особенности проводимой региональной бюджетной политики обусловливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.

Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).

Список используемой литературы

1.Богов Х.М. Статья: Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2007, N 16

2.Вершило Т.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации с участием муниципальных образований: понятие и содержание // Финансовое право, 2006, N 4

3.Ерошкина Л.А. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2008, N 23

4.Рыбакова Н.Ю. Статья: Теоретические основы построения межбюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2007, N 9

5.Слепов В.А., Шубов В.Б. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы, 2009, N 3

6.Шмакова С.А. Межбюджетные отношения: определение и сущность // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, N 12

Вершило Т.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации с участием муниципальных образований: понятие и содержание // Финансовое право, 2006, N 4

Слепов В.А., Шубов В.Б. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы, 2009, N 3

КУРСОВАЯ РАБОТА

Выполнила:

Студентка 4 курса

заочной формы обучения

Жабина Елена Евгеньевна

Руководитель:

Старший преподаватель кафедры Пудовкина Л.П.

Итоговая оценка - ________________________________

Подпись______________________

Коломна – 2016г.

Введение………………………………………………………………3

Глава 1.Теоритические аспекты межбюджетных отношений

1.1 Понятие и сущность межбюджетных отношений и бюджетного федерализма…………………………………………………………………5

1.2 Межбюджетные трансферты. ……………………………………9

2. Особенности межбюджетных отношений в России.

2.1. Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов……………………………………………………………………14

2.2. Характеристика межбюджетных отношения регионов и муниципальных образований………………………………………………18

Заключение……………………………………………………………26

Приложение……………………………………………………………28

Список литературы……………………………………………………32

Введение.

Актуальность представленной темыопределяется тем, что данная работа посвящена такой проблеме современной экономики России как межбюджетные правоотношения, которая все еще находится в стадии становления и развития.

Система межбюджетных правоотношений – это фактор, влияние которого на социально-экономическое развитие России переоценить довольно сложно. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а населения - быть обеспеченными бюджетными услугами.

Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетии существования государств финансовые ресурсы, мобилизируемые в бюджетную систему обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнения возложенных на них функции. Одной из которых, для всех стран с древних времен является оборона страны, содержание государственного аппарата управления и многое другое. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических, и социальных процессов в интересах общества.

В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из возможных инструментов государственного регулирования межбюджетных правоотношении.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, которая осуществляется в рамках принятой политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав - государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных, децентрализованных фондов денежных средств.

Цель работы состоит в раскрытие понятия и принципов организации межбюджетных правоотношений, а также проблемы межбюджетных отношений РФ на современном этапе.

Достижение цели предусматривает решение следующих задач:

Изучение понятия и принципов организации межбюджетных отношений и бюджетного федерализма;

Рассмотрение особенности межбюджетных трансфертов;

Рассмотрение особенности межбюджетных отношений в РФ;

Рассмотрение доходных полномочий и расходных обязательств между бюджетами различных уровней;

Объектом работыявляется государственный бюджет РФ.

Предметом работывыступают межбюджетные правоотношения бюджетного федерализма и бюджетного регионализма.

Методы исследования:анализ экономической и специальной литературы по проблемам межбюджетных правоотношений.

Информационное обеспечение работы.

При исследовании были использованы: нормативные акты, монографическая литература, научные статьи, учебники и учебные пособия, статистическая литература, а также ресурсы интернета.

Структура и объем работыопределяется, целью и основными задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка, приложений.

Понятие и сущность межбюджетных отношений и бюджетного федерализма.

Для того чтобы выяснить что такое межбюджетные отношения, сначала необходимо определить само понятие бюджета. Бюджет – это совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Межбюджетные отношения являются неотъемлемой частью экономики и существуют в любом государстве. Они зависят от исторических условий, организационной структуры государственного устройства и места, которое занимают в системе мирового разделения труда.

В России межбюджетные отношения - это финансовые отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса, формирование и распределение доходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Межбюджетные отношения – это подвид финансовых отношения. Под ними понимают урегулированные взаимоотношения между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, а также организации и осуществления бюджетного процесса, которые подкреплены нормами бюджетного законодательства.

Сам термин «межбюджетные отношения» был впервые употреблен на практике в период становления рыночных отношений. Позже его стали упоминать и в законодательных актах, вместо ранее употребляемого термина «бюджетные отношения».

Данный термин был введен и в Бюджетный кодекс РФ. В статье 129 Кодекса межбюджетные отношения определяются как «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». В следующих статьях устанавливаются и раскрываются принципы межбюджетных отношений и лишь затем идет речь о конкретных формах финансовой помощи одного бюджета другому и условиях ее предоставления. Всем этим вопросам в Бюджетной Кодексе посвещено две главы, Межбюджетные трансферы (глава 16) и Бюджеты государственных внебюджетных фонтов (глава 17).

В новой же редакции Бюджетного кодекса РФ, статья «межбюджетные отношения», которая определена как «взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений и осуществления бюджетного процесса» отсутствует во все. При этом законодательство отказалось от подробного изложения и описания принципов межбюджетных отношений. Глава 16 Кодекса стала называться «межбюджетные трансферты», которые включают в себя лишь нормы о форме и условиях их предоставления, а также о порядке образования и использования различных бюджетных фондов финансовой поддержки. Так же Глава 17 БК «бюджеты государственных внебюджетных фондов», в которой говориться о составе, порядке составления, утверждения, доходов и расходов государственных внебюджетных фондов, а так же кассовом обслуживании, отчетах об исполнении и контроля за исполнением бюджетов.

В основе межбюджетных правоотношений лежит жесткое разделение между субъектами бюджетного права денежных средств, выделяемых на финансовое выравнивание и на исполнение преданных государственных полномочий. При выделении межбюджетных трансфертов органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать методики распределения соответствующих фондов денежных средств, которые закреплены законодательно. В межбюджетных правоотношениях механизмы финансового выравнивания заключаются в сбалансированности бюджетной обеспеченности (с учетом индекса бюджетных расходов), а также в межбюджетных трансфертах. В БК РФ четко прописаны сферы использования каждого из этих механизмов.

Чтобы правильно раскрыть понятие межбюджетных отношений нужно раскрыть сущность бюджетного федерализма как определенного типа.

Бюджетный федерализм - один из основных принципов межбюджетных правоотношений. Под ним понимают принцип бюджетной деятельности государства, который выражается в сочетании с общегосударственными финансовыми интересами, интересов субъектов РФ и заключающиеся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Значимость бюджетного федерализма обусловлена особенностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов РФ и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами. Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм, являясь основой конституционного строя России, выражается в бюджетной деятельности государства и в силу особо важного значения государственного бюджета, существенно влияет на все финансовые отношения.

Основополагающим принципом (принцип федерализма) формирования бюджетов является их гарантированная самостоятельность бюджетной деятельности и бюджетов субъектов РФ, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач, и тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные финансовые средства (источники доходов) нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства. Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти выполняют свои полномочия, составляет правовое закрепление определенного порядка финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

В сфере бюджетной деятельности в ведении Российской Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое и кредитное регулирование; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ); федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71).

Межбюджетные трансферты.

Для повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов важную роль играют межбюджетные трансферты. В Бюджетном Кодексе Российской Федерации выделена целая глава, посвященная межбюджетным трансфертам (гл.16 «Межбюджетные трансферты»).

Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Являясь важной частью бюджетной системы, межбюджетные трансферты выполняют такие функции, как:

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ или муниципальных образований и обеспечение равномерного доступа к гарантированному набору гос услуг на всей территории;

Компенсация бюджетам, находящимся на нижних уровнях системы, затрат, связанных с финансированием мероприятий общенационального значения, если недостаточно собственных поступлений в бюджет;

Устранение горизонтальных диспропорций между бюджетами, позволяющих решить некоторые проблемы социальной обеспеченности, для повышения уровня жизни населения;

Стимулирование местных властей к усилению налогового потенциала;

Снижение социальной напряженности в регион, стимулирование экономического роста.

Реализация этих функций на практике сталкивается с рядом объ­ективных и субъективных трудностей. Следует отме­тить, что сам процесс «возмещения расходов на услуги общенациональ­ного назначения» по-разному воспринимается федеральным центром и субъектами Федерации, что чаще всего приводит к различного рода торгам между правительствами различных уровней. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

Следует отметить, что при составлении статистики бюджета по всем бюджетам бюджетной системы РФ межбюджетные трансферты консолидируются, т.е. исключаются одновременно из доходов бюджетов-получателей межбюджетных трансфертов и из расходов бюджетов, за счет средств которых эти трансферты были предоставлены. Межбюджетные трансферты играют важную роль во взаимоотношениях между различными уровнями органов государственного управления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Основными формами межбюджетных трансфертов являются:

Дотации;

Субсидии;

Субвенции;

Иные межбюджетные трансферты;

Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов;

Бюджетный кредит.

Рассмотрим каждый из них более развернуто.

Дотации - это нецелевые направления бюджетных средств, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, на безвозмездной и безвозвратной основе. Выделяются в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня (для сбалансирования доходов и расходов). Предоставляются по решению представительного органа власти, подкрепленного юридическим актом.

Субсидии – бюджетные средства (межбюджетные трансферты) предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на субвенционно финансируемый объект (проект, программу и т. п.) не изменяется. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов (ст. 132 БК РФ).

Субвенции - это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций (ст. 133 БК РФ).

Дотации, субвенции и субсидии объединяет их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит – это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Он предоставляется из федерального бюджета и не более чем на год, что отличает бюджетный кредит от других видов трансфертов. Его объем определяется при составлении проекта федерального бюджета. Каждый субъект имеет право на приобретение такого рода финансовых поступлений.

Одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов РФ от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала регионов. Для этого необходимо:

Формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективных решений и индивидуальных согласований;

Четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в решении проблем социально-экономической жизни регионов;

Отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

Расширение налоговых полномочий субъектов РФ в рамках единого налогового пространства;

Внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи субъектам РФ;

Усиление контроля за целевым характером использования финансовой помощи с учетом обоснованности бюджетных расходов дотационных регионов.

Межбюджетные трансферты являются одним из наиболее эффективных инструментов фискальной политики. Выделяют три основные задачи данного инструмента:

Компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования;

Выравнивание доходов субнациональных бюджетов;

Устранение недостатков налоговой системы.

Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов осуществляется на основании ст. 146 БК РФ, согласно которой в бюджеты Пенсионного фонда РФ (далее - ПФР), Фонда социального страхования (далее - ФСС), Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС) в числе прочих подлежат зачислению межбюджетные трансферты из федерального бюджета; в бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования зачисляются межбюджетные трансферты из ФФОМС, а также межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе поступления в качестве страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов и органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, разграничения доходов и расходов и осуществления бюджетного процесса.

Цель – создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне власти с учетом возлагаемых на эти органы власти задач и функций.

Принципы:

1. распределение и закрепление расходов бюджетов за определенными уровнями бюджетной системы

2. разграничение и распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы (за каждым уровнем бюджетной системы закреплены собственные доходы – НК закрепляет за федеральным бюджетом федеральные налоги, за бюджетом субъектов – региональные налоги). Регулирующие – это доходы или налоги, по которым вышестоящий орган власти устанавливает для нижестоящего уровня власти и бюджета на временной (не менее 1 года) или долговременной (не менее 3 лет) основе норматив отчислений в процентах от своих доходов.

3. равенство бюджетных прав субъектов РФ или муниципальных образований

4. выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности

5. равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных – с бюджетом субъекта.

32. Оценки финансового положения и качества управления финансами субъекта рф и муниципальных образований

В соответствии с разработками НИФИ 2002 года Министерством финансов применяется методика оценки финансового положения и качества управления финансами субъектом РФ и муниципальным образованием. Существо этого документа состоит в:

1. оценке собственных (закрепленных) доходов субъекта, исходя из налогового потенциала территории и неналоговых доходов:

Полученная сумма сравнивается с расходами по социальным стандартам, исходя из численности населения соответствующей категории, проживающей на данной территории. В случае если доля указанных доходов составляет менее 64 %, у территории возникает право на обращение к федеральному бюджету за дотацией.

Собственные доходы сравниваются не с расходами по социальному стандарту, а с расходами + задолженность по бюджету

Собственные доходы сравниваются со всеми расходами субъекта или муниципального образования. В том случае если доходы менее 30% финансовое положение субъекта является нестабильным.

2. по управлению

Качество управления финансами на уровне муниципального образования или на уровне субъекта РФ оценивается в зависимости от стабильности и величины собственных доходов отдельно по налоговым и неналоговым источникам за ряд лет. При этом тенденция к нарастанию источников является хорошим признаком управления финансами. Кроме того, качество управления финансами определяется через долю предприятий муниципального и регионального подчинения, работающих с убытками.

Через величину внебюджетных фондов социального назначения, формируемых на территории муниципального образования, субъекта. Положительная тенденция – увеличение величины фондов.

Через величину займов и кредитов – задолженность бюджета муниципального образования или региона перед населением, юридическими лицами. Хорошая тенденция – снижение величины.