Проблемы формирования муниципальных бюджетов в российской федерации. Проблемы сбалансированности местных бюджетов

Вступительное слово Дмитрия Медведева :

Мы сегодня собрались по важному рабочему вопросу, касающемуся межбюджетных отношений на предстоящие три года. Вопрос сложный, но важный. От его решения во многом зависит социальное благополучие регионов, их возможности наращивать экономический потенциал и в конечном счёте справедливое устройство федеративных отношений и эффективность государственного управления.

Последний год мы этой темой активно занимались. Был принят целый ряд решений, в том числе и непростых решений. Но они в целом позволяют улучшить общую ситуацию с региональными финансами, повысить сбалансированность и в известной степени самодостаточность региональных бюджетов, снизить долговую нагрузку там, где она чрезмерна, создать условия для того, чтобы территории активнее увеличивали собственную налоговую базу. Для этого была скорректирована нормативная база, внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Недавно мы завершили бюджетный процесс, в следующем году поддержка регионов будет увеличена приблизительно на 9% по сравнению с текущим годом, что в условиях нелёгкого бюджета было не самым простым делом. Общий объём межбюджетных трансфертов запланирован на уровне почти 1,6 трлн рублей. Увеличиваются на 13% дотации, субсидии увеличиваются почти на треть. В результате положение региональных бюджетов должно в целом улучшиться, а суммарный размер их дефицита – сократиться почти в два раза к 2019 году в сравнении с текущим годом.

Это не значит, что все решения, которые приняты, оптимальные. Мы, естественно, должны смотреть, каким образом они будут реализовываться. Обращаюсь поэтому и к коллегам по федеральному Правительству, и к руководителям регионов: нужно следить за ситуацией, и мы будем оперативно это обсуждать.

Документы

Мы вносим . Это постановление, помимо прочего, предполагает новый подход к определению так называемых предельных уровней софинансирования, то есть потолков федеральных и региональных обязательств, иными словами, сколько даёт центр, сколько обязан предоставить сам регион. Но хотел бы также специально обратить внимание: в документе оговорено, что эта норма вступает в силу только с 2018 года, на следующий год сохраняется прежний порядок, по которому эти предельные уровни, эти потолки фиксируются в соглашениях с федеральными органами исполнительной власти.

Нам нужно прекратить практику распределения субсидий по принципу «деньги идут к деньгам». Целевые трансферты должны направляться в первую очередь исходя из потребностей в развитии региональных отраслей экономики, в социальной сфере, других важнейших компонентов, а не просто в регионы, тем более в регионы, которые являются донорами и которые могут за счёт собственных средств профинансировать соответствующие мероприятия. Это дополнительно позволит сократить диспропорции в развитии регионов и обеспечить устойчивое развитие всей страны.

Также сохраняется ответственность регионов, если они не выполняют обязательства, которые на себя взяли соглашением о субсидиях. Рассчитываю, что эти меры простимулируют регионы более рационально организовывать свою работу.

Сроки установлены сжатые. Мы должны зафиксировать распределение субсидий между регионами по состоянию до 1 февраля следующего года за некоторыми исключениями, завершить кампанию по заключению соглашений нужно до 1 марта. Всё нужно сделать в эти сроки. Нужно положить конец бесконечному распределению, перераспределению, по сути, просто перелицовыванию неправильно запланированных и замороженных средств федерального бюджета. Причём это касается и федеральных министерств, отраслевых министерств, и самих регионов.

Ещё одно . Бюджетные кредиты – это важный механизм, который уже позволил снизить долговую нагрузку на регионы за счёт замещения дорогих в обслуживании коммерческих кредитов. Всего на эти цели в бюджете следующего года было заложено до 200 млрд рублей. Эти деньги предназначены для частичного покрытия дефицитов региональных бюджетов, или временных кассовых разрывов, по ставке 0,1% годовых, а также для финансирования мероприятий при ликвидации последствий всяких ЧП – там уже ставка 0% годовых.

Новые правила утверждают порядок, условия предоставления, использования и возврата таких кредитов. Они могут выдаваться на срок до пяти лет, но при соблюдении ряда условий. Регионы должны взять на себя обязательство контролировать размер дефицита регионального бюджета (не более 10% суммы доходов), снижать коммерческую задолженность регионов и снижать общий объём государственного долга.

Все эти подходы многократно на протяжении месяцев обсуждались в Правительстве, в том числе с участием руководителей регионов. Сейчас решения приняты, давайте обсудим, как нам эффективно их реализовать.

УДК 30
ББК 66.041

Сбалансированность местного бюджета является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Становление местного самоуправления и устойчивое развитие муниципальных образований РФ всецело зависит от сбалансированности местных бюджетов. В статье рассмотрены подходы к трактовке понятия «местный бюджет», предложена группировка методов сбалансированности местных бюджетов РФ в зависимости от того, на какой стадии стадий бюджетного процесса и уровне власти они применяются. В статье представлен анализ состояния местных бюджетов РФ за период 2008-2010 гг. и определен уровень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления при обеспечении сбалансированности соответствующего бюджета. Статья подготовлена по материалам НИР, выполненного в рамках гранта РГНФ 11-12-54001а/Т.

Ключевые слова: местный бюджет , самостоятельность местного бюджета , сбалансированность местного бюджета .

Местные органы власти призваны обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований путем решения вопросов местного значения. Наделение органа власти полномочиями по непосредственному решению вопросов местного значения в статусе органа местного самоуправления - основание для определения его бюджетного фонда в качестве местного бюджета.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» финансовой основой этой деятельности выступают бюджеты соответствующих органов управления, средства которых позволяют целенаправленно воздействовать на социальные и экономические отношения в границах муниципального образования. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Термин «бюджет» происходит от старинного нормандского слова bougette (возможно, латинского bulga), означающего карман, сумку, кожаный мешок (затем портфель) для документов (счетов), касающихся государственных доходов и расходов. Отсюда выражение «открыть бюджет», т.е. представить эти документы на утверждение парламента. Позднее словом «бюджет» стали обозначать речь канцлера казначейства, посвящен-ную финансовым делам государств, а с конца XVIII в. - уже сам документ, содержавший роспись доходов и расходов государства .

В.И. Даль под бюджетом понимает смету, учет, расчет, роспись, счет расхода и прихода за прошлое и за будущее время . К. Маркс отмечает, что «бюджет есть не что иное, как роспись предполагаемых доходов и расходов … на текущий год, которая основывается на финансовом опыте, а именно балансе истекшего года» .

Экономическое содержание местных бюджетов М.А. Смирнов представлял как «совокупность задач, поручаемых местным органам, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения ….» . В.Н. Твердохлебов в 1927 г. отметил, что местные бюджеты - «способ удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников, предоставляемых соответству-ющим местным исполнительным комитетам и Советам» . Приведенные выше определения характеризуют местный бюджет как фонд денежных средств и подчеркивают его связь с местным населением и территорией.

О.Н. Горбунова и И.Г. Кутаджина акцентировали внимание на том, что «местный бюджет - это основной финансовый план образова-ния и использования фонда денежных средств административно-территориальной единицы, ут-верждаемый Советом народных депутатов» .

В то же время ряд экономистов советского периода рассматривали местные бюджеты как экономические отношения. В 1977 г. М.И. Ходоро-вич определял местные бюджеты как «совокупность экономических отношений, обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу местных Советов по развитию и содержанию, главным образом отраслей народного хозяйства, непосредственно специализирующихся на повыше-нии благосостояния народа». Позднее М.В. Васильева предложила рассматривать местные бюджеты как «обусловленную административно-территориальным делением и бюджетным устройством государства часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, предназначенных на цели социально-экономического развития и удовлетворения общественных потребностей» .

В период социалистической экономики под бюджетом муниципального образования понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. В системе органов власти, начиная с 30-х гг. ХХ века, местные органы власти занимали место своеобразного «филиала» центральной власти, что полностью соответствовало существующей тогда системе экономических отношений, основанной на базе единой общегосударственной собственности. Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления были близки не к самостоятельному распоряжению бюджетом, а к работе в рамках сметы расходов . С выделением собственных предметов ведения органов местного самоуправления были сформированы соответствую-щие бюджетные отношения.

В результате анализа современной экономи-ческой литературы по исследуемой проблеме было установлено, что к настоящему времени сформировались следующие подходы к трактовке термина «местный бюджет». В материальном смысле местный бюджет - это централизованный в рамках соответствующего муниципального образования денежный фонд, формируемый для решения вопросов местного значении, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления. Денежный фонд имеет определенное целевое назначение и формируется и расходуется органами местного самоуправления относительно самостоя-тельно. Размер бюджетного фонда зависит от целого ряда показателей социально-экономического развития как государства в целом, так и данной отдельной территории, наличествующих ресурсов всех видов, приоритетов экономического регулирования, избранных форм и пределов государственного вмешательства в регулирование социально-экономических процессов и т.п. .

С экономической точки зрения местный бюджет - это денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода, в связи с формированием, утверждением и использованием бюджетного фонда, предназначенного для жизнеобеспечения муни-ципального образования и решения иных вопросов местного значения. Г.Б. Поляк местные бюджеты рассматривает как «совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению националь-ного дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти» .

Бюджет как правовая категория - это правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления и содержащий финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципаль-ного образования . При этом ст. 6 Бюджетного кодекса РФ местный бюджет определен как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Другими словами (ст. 15), местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается .

Применительно к местным бюджетам необходим комплексный подход, предполагающий их рассмотрение как систему понятий: денежные отношения, фонд денежных средств и плановый документ органов местного самоуправления, отражающий доходы и расходы на очередной финансовый год и плановый период.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. С.В. Дормачев отмечает, что местные бюджеты выполняют следующие функции:

1. формирование денежных фондов, явля-ющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
2. распределение и использование этих фондов для решения задач местного самоуправления;
3. контролирует, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение местного самоуправления, как фактически складываются пропорции в распределении средств централизованного фонда, эффективно ли они используются .

По мнению П.Ю. Тюрина и А.П. Мурзакова основными функциями местного бюджета являются распределительная, регулирующая и контрольная . Благодаря распределительной функции происходит концентрация денежных средств в руках органов местного самоуправления и их использование с целью удовлетворения социально-экономических потребностей на территории муниципального образования. Содержание функции определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. Сфера деятельности этой функции определяется тем, что в отношение с местным бюджетом вступают все участники общественного производства, как юридические, так и физические лица данного муниципального образования.

Роль регулирующей функции местного бюджета заключается в регулировании финансовых потоков муниципального образования. Сущность бюджетного регулятора заключается в использовании доходов и расходов местного бюджета как инструментов воздействия на социально-экономические отношения юридических и физических лиц на территории муниципального образования. Местный бюджет образуется за счет налогов, доходов от использования муниципальной собственности и межбюджетных трансфертов. Через налоги органы местного самоуправления могут либо сдерживать экономическую активность на территории муниципального образования, либо, наоборот, стимулировать ее. Формирование муниципальной собственности способствует развитию инфраструктуры и сферы общественных услуг, необходимых для нормального функционирования экономики муниципального образования и обеспечения доступности общественных благ для населения.

Использование бюджетного фонда муниципаль-ного образования осуществляется через расходы. Органы местного самоуправления, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывают экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса путем распределения бюджетных средств по разным направлениям деятельности и сферам экономики муниципального образования. Таким образом, достигается сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных, с точки зрения местного самоуправления, социально-экономических направле-ниях. Осуществляя бюджетные расходы, местное самоуправление может изменять структуру экономики муниципального образования, влиять на результаты хозяйствования, проводить социальные преобразования.

Контрольная функция заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств органов местного самоуправления отображаются экономические процессы, характе-ризующие экономику муниципального образования. Благодаря этой функции можно судить о том, как поступают в распоряжение органов местного самоуправления финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, а также соответствует ли размер централизуемых ресурсов потребностям муниципального образования. Основу этой функции составляет движение бюджетных ресурсов, которое находит отражение в соответствующих показателях местных бюджетных поступлений и расходных назначений.

Названные функции местного бюджета носят объективный характер и подчеркивают то, что местный бюджет является инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы муниципального образования.

Сбалансированность местного бюджета является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Становление местного самоуправления и устойчивое развитие муниципальных образований РФ всецело зависит от сбалансированности местных бюджетов.

Принцип сбалансированности реализуется в бюджетных системах различных государств. Законодательное закрепление принципа сбаланси-рованности бюджета во 2-ой половине ХХ в. произошло во многих странах мира. Сбаланси-рованность как основной принцип всегда соблюдался в советской практике. В РФ принцип сбалансированности закреплен в ст. 33 Бюджетного кодекса РФ , согласно которой он означает, что объем расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Определение сбалансированности местного бюджета можно выразить следующим образом:

В основе составления, утверждения и исполнения местного бюджета лежит балансовый метод. Теоретически расходы и доходы местного бюджета должны быть равны. Но на практике в процессе составления, утверждения и исполнения местного бюджета может иметь место дефицит, профицит или равенство доходов и расходов бюджета (таблица 1).

Таблица 1 - Варианты состояния местного бюджета*

	Рост доходов	Доходы остаются на прежнем уровне	Снижение доходов
Рост расходов	Равенство Профицит** Дефицит**
Расходы остаются на прежнем уровне	Профицит	Равенство
Снижение расходов	Профицит	Профицит	Равенство Профицит*** Дефицит***

*Предположим, что вначале доходы и расходы местного бюджета были равны.

**Зависит от соотношения темпов роста доходов и расходов местного бюджета.

***Зависит от соотношения темпов снижения доходов и расходов местного бюджета.

Поскольку доходы и расходы являются качественно различающимися отношениями, это вызывает некоторый дисбаланс, который выражается в таких состояниях местного бюджета, как дефицит или профицит. Так, доходы местного бюджета выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования фондов денежных средств, поступающих в распоряжение органов местного самоуправления. Расходы местного бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением местным самоуправлением своих функций. Они выражают экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств местного самоуправления и его использованием по различным направлениям.

Причины бюджетного дефицита могут быть как негативными, так и позитивными. К позитивным причинам возникновения бюджетного дефицита на местном уровне относят причины, вызванные большими вложениями бюджетных средств в развитие экономики муниципального образования. Негативными причинами возникновения являются нерациональность расходования средств местного бюджета и недостаточность доходной базы. Следует отметить, что «умеренный дефицит может выполнять положительную роль - он позволяет несколько увеличить расходы местного бюджета, мобилизовать для их покрытия временно свободные финансовые ресурсы, стимулировать заказы на выполнение услуг и работ для бюджетных учреждений, активизировать спрос и предложение вследствие создания за счет бюджетных средств новых рабочих мест» . Именно поэтому в законодательстве РФ умеренный дефицит допускается.

При составлении, утверждении и исполнении местного бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Согласно ст. 92 Бюджетного кодекса РФ дефицит местного не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов, дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Современное российское бюджетное законодательство не устанавливает требований к наличию или обязательному отсутствию профицита местного бюджета, не дает перечень возможных мероприятий по его устранению. В большинстве случаев профицит местных бюджетов формируется за счет переходящих остатков средств местных бюджетов, зачисляемых в их доходы в очередном финансовом году. Обусловлено это тем, что перечисление субсидий из федерального бюджета бюджетам нижестоящих уровней осуществляется в середине или в конце финансового года и данные средства не могут быть освоены муниципальными образованиями в текущем году. Профицит местного бюджета так же может быть отражением трудностей прогнозирования динамики доходов местного бюджета. Какой бы ни была причина образования профицита местного бюджета, органам местного самоуправления необходимо принять меры к сохранению и результативному использованию бюджетных средств, не планируемых ранее для расходования в рамках утвержденного бюджета.

Даже если потребности бюджетной сферы удовлетворяются на высоком уровне, рост доходов дает возможность увеличить наиболее значимые расходы, связанные с повышением качества жизни населения и поддержкой развития бизнеса на территории муниципального образования. Если доходы местного бюджета оказываются выше предусмотренных, то существует реальная возможность стимулировать инновационно-инвести-ционную активность муниципального образования.

В мировой практике существует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения местного бюджета, служит основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый бюджет. На стадии разработки проектов местных бюджетов профицит в мировой практике, как правило, не предусматривается.

По данным Министерства финансов РФ в 2010 г. в целом по РФ местные бюджеты исполнены с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 11,9 млрд. рублей при запланированном дефиците 119 млрд. рублей (аналогичные показатели 2009 г. составляли 52,4 млрд. рублей и 156,6 млрд. рублей).

По данным субъектов РФ, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2010 году, 46,1% исполнены с профицитом, 50,9% - с дефицитом, у 3% муниципальных образований - с равенством доходов и расходов (в 2009 году, 54% местных бюджетов исполнены с профицитом, 43% - с дефицитом и 3% равенством доходов и расходов). Динамика данного соотношения в разрезе федеральных округов представлена на рис. 1 и 2.

В отечественной экономической литературе приводятся различные методы обеспечения сба-лансированности бюджетов муниципальных образо-ваний. Автором предлагается групп-пировка методов сбалансированности местных бюджетов РФ в зависимости от того на какой стадии стадий бюджетного процесса и уровне власти они применяются (таблица 2).

При выборе приоритетных методов обеспечения сбалансированности местного бюджета органы местного самоуправления должны основываться на анализе причин возникновения дефицита (профи-цита), учитывать установленные им права и обязанности в указанной сфере.

Согласно ст. 31 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления имеют право и обязаны самостоятельно обеспечивать сбаланси-рованность соответствующего бюджета и эффективно использовать бюджетные средства. Конкретные механизмы, позволяющие органам местного самоуправления обеспечить сбаланси-рованность соответствующего бюджета, не уст-новлены ни в Бюджетном, ни Налоговом кодексах. Кроме того, для реализации такого права и обязанности должны быть соответствующие исходные условия, которые зависят не только от местных органов власти, но в значительной степени от федерального и регионального уровня.

В первую очередь, это относительное соответствие доходных источников расходным обязательствам, без чего обеспечить сбаланси-рованность местного бюджета не представляется возможным. При этом надо иметь в виду, что действующее федерального и региональное налоговое и бюджетное законодательство должно позволять органам местного самоуправления, при соответствующей их инициативе, обеспечивать, в первую очередь, за счет мобилизации собственных резервов, возмещение недостающих средств для сбалансированности местного бюджета. Лишь в случае невозможности это сделать по объективным причинам прибегать к финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня.

Таблица 2 - Методы обеспечения сбалансированности местного бюджета

Стадии бюджетного процесса	Методы обеспечения сбалансированности местного бюджета применяемые
	на уровне местного самоуправления	на федеральном и региональном уровнях
Стадии формирования, рассмотрения и утверждения местного бюджета	ограничение бюджетных расходов объемом доходов местного бюджета с учетом экономических возможностей муниципального образования	совершенствование механизма распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, адекватного распределению расходных полномочий между ними
	лимитирование планируемых расходов местного бюджета на основе установления получателям бюджетных средств заданий по предоставлению муниципальных услуг, предельных объемов финансирования, нормативов финансовых затрат
	выявление и мобилизация резервов роста доходов местного бюджета, как налоговых, так и неналоговых	построение эффективной системы бюджетного регулирования и оказания финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений
	оптимальное планирование направлений инвестиционных бюджетных расходов, положительно воздействующих на рост доходов и одновременно обеспечивающих решение задач социально-экономического развития муниципального образования;
	использование наиболее эффективных форм бюджетных заимствований
Стадия исполнения местного бюджета	санкционирования бюджетных расходов	оказание дополнительной финансовой помощи в разных ее формах другими уровнями бюджетной системы
	строгого соблюдения установленных лимитов бюджетных обязательств, ориентированных на реально поступающие доходы
	определение оптимальных сроков осуществления расходов
	использование механизма сокращения и блокировки расходов бюджета
	мобилизация дополнительных резервов роста бюджетных доходов, как налоговых, так и неналоговых

По данным мониторинга Министерства финансов РФ , межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2010 г. составили 913,4 млрд. рублей или 46,3% объема собственных доходов местных бюджетов (в 2009 г. - 842,1 млрд. рублей или 46,7%, в 2008 г. - 881,2 млрд. рублей или 46,9%). В таблице 3 представлен удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций из региональных фондов компенсаций) в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ в 2009-2010 гг.

За период 2008-2010 гг. заметно снизился удельный вес данных межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в Сибирском, Южном и в Дальневосточном федеральных округах, кроме того, в Северо-Кавказском и Северо-Западном федеральных округах наблюдается рост удельного веса данных межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов.

Из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2009-2010 гг., только в 6,0% муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 84,0% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 53,0% - свыше 70%.

Таблица 3 - Удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций из региональных фондов компенсаций) в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ в 2009-2010 гг., %

Наименование
Центральный федеральный округ
Северо-Западный федеральный округ
Южный федеральный округ
Северо-Кавказский федеральный округ
Приволжский федеральный округ
Уральский федеральный округ
Сибирский федеральный округ
Дальневосточный федеральный округ

Таблица 4 - Распределение по типам муниципальных образований в зависимости от финансовой самостоятельности в 2009-2010 гг.

Доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов	Доля соответствующих муниципальных образований в общем их количестве
			муниципальные районы		городские округа		городские поселения		сельские поселения
меньше 10%

Рисунок 3 - Структура муниципальных образований РФ по степени дотационности

В 2009-2010 гг. более 50% городских округов от общего их числа имеют долю межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах бюджетов менее 30%. Это свидетельствует о том, что в решении проблемы сбалансированности бюджетов городских округов существенную роль играют налоговые и неналоговые доходы. Это позволяет органам местного самоуправления быть самостоятельными.

Сбалансированность же бюджетов муниципаль-ных районов обеспечивается за счет оказания финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, в 2009-2010 гг. не менее 90% муниципальных районов от общего их числа имеют долю межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах бюджетов более 30%. Причинами сложившегося соотношения является низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов, а также необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Преимущественное формирование бюджетов муниципальных районов за счет межбюджетных трансфертов приводит к невозможности реализации основного принципа местного самоуправления - его самостоятельности в решении наиболее важных вопросов местного значения, касающихся основных проблем обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Проанализированные тенденции свидетельствуют о снижении финансовой автономии муниципальных образований, а также возможности проведения муниципальными органами власти самостоятельной политики социально-экономического развития муниципальных обра-зований, что в целом не способствует повышению эффективности местного самоуправления.

Литература

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступившими в силу с 02.08.2011) [электронный ресурс] // Режим доступа: URL : http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/ (дата обращения 20.10.2011)

Кирсанов С.А. Финансирование бюджетных услуг в муниципалитетах России: Учебное пособие. СПб.: СПбИГО, ООО «Книжный Дом», 2010.

Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Изд. 7-е. М.: Русский язык, 1978. Т. 1-4.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 9.

Смирнов М.А. Муниципальные финансы. М. - Л., 1926.

Твердохлебов В.Н. Местные финансы. М. 1927.

Горбунова О.Н., Кутаджина И.Г. Бюджетные права местных советов народных депутатов. / МВЮЗИ. М., 1978.

Васильева МВ. Местные бюджеты в современных условиях. М.: Изд-во «Финансовая статистика»., 1987.

Шохин Н.Н. Антикризисное управление доходными ресурсами муниципальных образований на основе инноваций. СПб.: Наука, 2004.

Соловьев В.В. Финансовая основа местного самоуправления в современном муниципальном праве Российской Федерации/ В.В. Соловьев. Москва: Новый индекс, 2007.

Вышегородцев М.М. Бюджеты муниципальных образований в городе Москве: реалии и перспективы. Учеб. пособие/ М.М. Вышегородцев, М. А. Клишина; М-во образования Рос. Федерации. Рос. хим.-технолог. ун-т им. Д. И. Менделеева. М.: Изд. центр РХТУ им. Д. И. Менделеева, 2003.

Сазонов С.П. Местный бюджет в Российской Федерации/ С. П. Сазонов, Л. В. Перекрестова, А. В. Лукьянова. М.: Финансы Волгоград: Альянс «Югполиграфиздат», 2005.

Поляк Г.Б. Финансы местных советов. М.: Изд-во «Финансы и кредит». 1991.

Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996.

Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.06.2011) [электронный ресурс] // Режим доступа: URL : http: http://www.consultant.ru/popular/budget/ (дата обращения 20.10.2011)

Домрачев С.В. Муниципальные финансы и бюджет: учебное пособие. Изд. 1-е. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2008.

Бюджет и бюджетные правоотношения муниципальных образований Российской Федерации / Тюрин П. Ю., Мурзаков А. П.: Изд-во Сарат. ун-та, 2005.

Гришанова О.А. Сбалансированность бюджета субъекта Российской Федерации и пути повышения его доходов / О.А. Гришанова; М-во образования и науки Рос. Федерации, Иван. гос. ун-т. Иваново: Иван. гос. ун-т, 2004.

Письмо Минфина РФ от 15.12.2006 N 06-04-08/01-161 «О методических рекомендациях по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов» [электронный ресурс] // Режим доступа: URL : http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_government/methodology/ (дата обращения 20.10.2011)

Власенко О.Е. Методы обеспечения сбалансированности бюджета субъекта РФ [электронный ресурс]. Режим доступа: URL : http://com-nauka.isea.ru/section2.aspx (дата обращения 20.10.2011)

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 г. [электронный ресурс] // Режим доступа: URL : http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (дата обращения 20.10.2011)

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 г. [электронный ресурс] // Режим доступа: URL : http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (проверено 20.10.2011 г.)

Вопросы управления. Уральский институт управления - филиал РАНХиГС
Электронная версия регулярного бумажного издания © УИУ РАНХиГС, 2008-2014.

Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансирован­ных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного пред­ставительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 15% объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней).

Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источ­ники, установленные законодательством.

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, про­гнозируемых и сбалансированных бюджетов прак­тически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов мест­ных бюджетов для муниципальных образований составляет от 10 до 50%, что порождает массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные.

Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюдже­тов было возложение па них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.

Критериальный (пороговый) уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя является региональным минимальным социальным стандартом бюджет­ной обеспеченности. Его величина устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из фе­дерального бюджета. Получив от субъекта РФ численное значение критериаль­ного уровня па очередной финансовый год и зная свой индекс бюджетных расхо­дов и формулу расчета дотаций, муниципальное образование имеет все исход­ные данные для самостоятельного расчета объема получаемых им дотаций, а сле­довательно, для разработки и утверждения своего бюджета.

Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований - налоговое и бюджетное, в различном сочетании.

Налоговое регулирование состоит в том, что органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и долей федеральных налогов, закрепленных за субъ­ектами РФ.

Выравнивание бюджетной обеспеченности не предполагает обязательного доведения уровня бюд­жетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до кри­териального, ибо это лишило бы такие муниципальные образования стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала. Могут быть использованы следующие методы выравнивания.

1. Метод предоставления одинакового объема дотаций на душу населения.

2. Метод пропорционального выравнивания, когда размер дотаций будет про­порционален уровню отставания бюджетной обеспеченности муниципальных образований от критериального уровня. Например, если у одного муниципаль­ного образования уровень отставания от критериального уровня составляет 20%, а у другого - 80%, то размер дотации второму муниципальному образованию бу­дет в 4 раза больше, чем первому, при этом ни одному из них достижение крите­риального уровня не гарантируется.

3. Метод выравнивания до максимально возможной (по возможностям бюджета субъекта РФ) степени достижения критериального уровня. Например, если эта цифра составляет 70% критериального уровня, то муниципальные образования с уровнем налогового потенциала свыше 70% критериального дотаций не полу­чат, а остальные получат дотации, обеспечивающие уровень бюджетной обеспе­ченности 70% от критериального.

4. Комбинированные методы.

Выбор того или иного метода выравнивания или их сочетания устанавливает­ся законом субъекта РФ.

Еще по теме ТЕМА 20. Обеспечение сбалансированности и устойчивости местных бюджетов:

1. ПРИЛОЖЕНИЕ 6 Система критериев оценки эффективности предоставления местным бюджетам дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов
2. Тема 4. Доходы и расходы бюджетов. Сбалансированность бюджетов разных уровней
3. Тема 7. Бюджеты субъектов федерации. Местные бюджеты
4. ПРИЛОЖЕНИЕ З Система критериев оценки эффективности предоставления местным бюджетам дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности

На сегодняшний день одной из актуальных проблем в нашей стране остаётся нехватка доходов бюджета в органах местного самоуправления, то есть дефицит этого уровня бюджета. Её причина находится в способе формирования местного бюджета по остаточному принципу, а также недостаточного внимания со стороны федеральных властей к деятельности местного самоуправления.

Доходы местного бюджета формируются аналогично доходам бюджетов других уровней (федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов ), то есть из налоговых и неналоговых поступлений, а также межбюджетных трансферов. Причём межбюджетные трансферы составляют наибольший процент дохода, что приводит к негативным последствиям. Данные последствия могут выражаться в виде снижения ответственности органа местного самоуправления в вопросах местного значения; созданию условий неэффективного использования перераспределения межбюджетных трансферов; а также к отсутствию стимула для расширения собственной доходной базы, что ведёт к увеличению расходов, а, следовательно, к дефициту бюджета. Все проблемы, стоящие перед местным бюджетом, подтверждаются не только опытом России, но и зарубежной практикой .

Для нормального функционирования местного самоуправления, а также для решения вопроса дефицита местных бюджетов необходимо соблюдать финансовую самостоятельность местного самоуправления, прежде всего она обеспечивается наличием собственных доходов и возможностью самостоятельно их расходованию. На конгрессе местных и региональных властей Европы 2001 г. определил долю собственных доходов местных бюджетов, которая должно составлять 76 %. Хотя на сегодняшний день считается, что данный критерий соблюдается, понятие «собственные доходы» не является чем-то устоявшимся. Собственные доходы определяются конгрессом местных и региональных властей Европы как финансовые средства от собственных решений местных властей. По мнению А.Г. Пауля собственные доходы – это доходы, которые покрывают расходы, направленные на выполнение задач и функций местного самоуправления. . Бюджетной кодекс РФ (БК РФ) же к собственным доходам в статья 47 относит налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций .

Финансовая свобода местного самоуправления может обеспечиваться перераспределением доходной части местного бюджета по большей части налоговыми поступлениями. В данном случае может возникнуть опасность нерационального распределения местного бюджета, которую легко решить с помощью надзорных органов с их системой проверок (в частности прокуратура). Также для финансовой свободы можно сократить количество полномочий местного уровня, без сокращения финансирования за счёт нефинансируемых полномочий. Но в данном случае нужно принимать во внимания нормы Конституции РФ (обеспечить самостоятельность местного самоуправления, отделить ее от государственной власти ) и принципы организации местного самоуправления в РФ .

Следует отметить, что в отношении налогообложения на местном уровне муниципальное образование не обладает широкими полномочиями, оно ограничено федеральным законодательством, а именно Налоговом кодексом РФ. Также налоговые льготы на местном уровне вправе устанавливать как и само муниципальное образование, так и федеральное законодательство, что ещё раз свидетельствует о скованности и ограничения самостоятельности местного самоуправления .

В создании сильной и независимой власти на местах заинтересованы и высшие органы власти, в частности Президент РФ в своём послании Федеральному Собранию РФ 2013 года считает важной задачей уточнения общих принципов организации местного самоуправления. Для реализации Послания Президента РФ был принят ФЗ от 24 мая 2014 года № 136-ФЗ (ред. от 23.06.2004) «О внесении изменений в ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испольнительных органов государственной власти субъектов РФ» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Не смотря на проводимые меры вопрос о необходимости реформы местного самоуправления остаётся открытым .

Таким образом, для решения проблем дефицита местного бюджета нужно провести некоторые преобразования в деятельности местного самоуправления, которые не охватывают её фундамента, а, следовательно, не противоречит Конституции РФ и ФЗ «О местном самоуправлении». При контроле данной деятельности надзорными органами позволит выявить ошибки в компетенции местного самоуправления, указать на них для последующего эффективного устранения на благо муниципального образования.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31.
2. Марченко Т.С. Актуальные проблемы формирования доходов местных бюджетов // Молодой учёный 2015. №1. С.741-745.
3. Базарова В.С., Жамбалов Б.В. Собственные доходы местных бюджетов как важный элемент самостоятельности местного самоуправления // Вестник Бурятского государственного университета 2015. № 2-2. С. 206-210.
4. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014 . №31.
5. Васильева Н.В. Доходы местных бюджетов как залог финансовой самостоятельности местного самоуправления: правовой аспект // Известия Иркутской государственной экономической академии 2015. №1. С.117-125.

Количество просмотров публикации: Please wait

Как уже отмечалось ранее, одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, является принцип сбалансированности бюджетов (ст. 33). Согласно данному принципу объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. В случае превышения доходов бюджета над его расходами появляется профицит бюджета. Напротив, в случае превышения расходов над доходами возникает дефицит бюджета. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Регулирование дефицита местного бюджета, представленное в Бюджетном кодексе РФ, не дает ответа на вопрос: каким образом достигать сбалансированности в условиях, когда получаемых доходов не хватает на покрытие расходов? Чтобы определить подходы к решению данной стратегической задачи, необходимо вспомнить, что местный бюджет предполагает управление как доходами, так и расходами муниципальных образований. Исходя из этого можно обозначить следующие направления работы по достижению сбалансированности местного бюджета:

· наращивание налоговой базы,

· управление местными налогами;

· согласование муниципальной политики с региональными приоритетами;

· оптимизация расходов;

· привлечение населения к решению вопросов местного значения.

Возможности оптимизации расходов муниципальных образований многообразны и зависят от специфики конкретного муниципалитета (его размера, местоположения и т. п.). Остановимся на нескольких направлениях оптимизации расходов, имеющих достаточно широкий потенциал для внедрения.

1. Повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений, снижение их дотационности.

2. Нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг.

3. Установление экономически обоснованных цен и тарифов на муниципальные услуги, расширение спектра платных услуг.

4. Усиление контроля над расходованием бюджетных средств.

5. Привлечение частного бизнеса к оказанию отдельных видов услуг.

6. Конкурсное размещение муниципального заказа.

7. Поддержка, а в отдельных случаях прямое финансирование внедрения ресурсосберегающих технологий в городском хозяйстве.
1 Список основной литературы и нормативных источников

1. Европейская Хартия местного самоуправления // Вестн. МИД СССР, 1990, № 19

2. Конституция Российской Федерации – М.: Юридическая литература, 1993.

3. Федеральный закон РФ от 31 июля 1998г №145-ФЗ. "Бюджетный кодекс Российской Федерации": в ред. от 26.04.2007.

4. Федеральный закон № 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003.

5. Федеральный закон №25-ФЗ от 02.03.2007 «О муниципальной службе в РФ».

6. Смолина Е.Г. Муниципальный менеджмент: учебное пособие. Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2011.

7. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб.: Питер, 2005.

8. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова, СПб.: Питер, 2008