В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов республики, оказание республиканским бюджетом финансовой помощи областям является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объема трансфертов, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.
4.1. Анализ и оценка эффективности использования трансфертов республиканского бюджета местными исполнительными органами
Ежегодно из республиканского бюджета значительные средства выделяются в виде трансфертов местным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы (Приложение 8 ) . Так, в структуре республиканского бюджета 2007 года объем выделенных средств местным бюджетам в виде трансфертов (субвенций, целевых текущих трансфертов и трансфертов на развитие) составил 33,2%, тогда как объем бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет – всего лишь 7,3 процента.
Диаграмма 4. Динамика показателей межбюджетных финансовых потоков, млрд. тенге
Анализ исполнения местных бюджетов за последние пять лет показывает, что их собственные доходы увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25%, а темпы роста трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, – в среднем на 50-55 процентов.
Собственные доходы местных бюджетов за отчетный год составили 824,8 млрд. тенге, из республиканского бюджета выделено трансфертов в размере 494,7 млрд. тенге, субвенций – 192,8 млрд. тенге. В 2007 году 2/3 регионов республики являлись субвенционными, за исключением Актюбинской, Атырауской и Мангистауской областей, городов Алматы и Астаны.
|
|
Диаграмма 5. Изменение с труктуры доходной части местных бюджетов с 2003 годы, %
Вместе с тем, динамика изменения плановых и фактических показателей исполнения доходов местных бюджетов за последние два года свидетельствует о ежегодном перевыполнении плана по доходам, поступающим в местные бюджеты, на 20-25% (на 110 млрд. тенге в 2006 году и 172,6 млрд. тенге в 2007 году). Данный факт указывает на то, что в регионах имеются определенные резервы для увеличения доходной базы местных бюджетов, что подтверждается итогами контрольных мероприятий Счетного комитета.
В частности, при проведении контроля в Актюбинской области установлено расхождение данных по количеству физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на основе разовых талонов, с данными Налогового комитета за 2005 год на 891 человека, за 2006 год – на 623 человека.
Не производилось категорирование рынков, расположенных на территории области. Администрации рынков определяли площади рынков произвольно, в результате технические паспорта рынков не отражали их реальный размер. Ставки разовых сборов были установлены городскими и районными маслихатами без учета категории рынков, их специфики и определения площади торгового места.
Проверка на рынке «Алия» города Актобе показала, что реализацию проводили, в основном, наемные работники, при этом не были представлены договоры наймов, документы об уплате арендаторами подоходного и социального налога за наемных работников.
Налоговым комитетом города Астаны не производилась сверка зарегистрированных и снятых с учета налогоплательщиков, допускались факты присвоения нескольких РНН одному налогоплательщику. Отсутствовало взаимодействие подразделений камерального контроля и аудита. Допускались расхождения по оборотам корпоративного подоходного налога и НДС.
По оценке Счетного комитета, устойчивая тенденция увеличения выделяемых регионам трансфертов способствовала увеличению их доли в местных бюджетах от 25% в 2003 году до 46% в 2007 году. В частности, на 1 января 2008 года в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Северо-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской областях и городе Астане доля трансфертов в общем объеме их бюджетов превысила 60 процентов.
При этом, в расчете на 1 человека трансферты составили в 2003 году 8,3 млн. тенге, в 2007 году - 44,7 млн. тенге, или увеличились более, чем в 5 раз, а собственные доходы соответственно 23,9 млн. тенге и 53,6 млн. тенге, или увеличились в 2,2 раза. В разрезе областей на 1 января 2008 года трансферты на душу населения колебались в размере от 20,0 млн. тенге до 126,0 млн. тенге, собственные доходы – от 25,0 млн. тенге до 240,0 млн. тенге. Вместе с тем, в соответствии с Бюджетным кодексом, трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Однако анализ обеспеченности доходами показывает, что имеются диспропорции в распределении доходов на 1 человека. Так, на 1 января 2008 года в Жамбылской области всего доходы на 1 человека составили 52,9 млн. тенге, в том числе трансферты - 36,4 млн. тенге, собственные доходы - 16,6 млн. тенге, тогда как в Атырауской области данные показатели составили соответственно 326,8 млн. тенге, 83,1 млн. тенге и 243,7 млн. тенге.
Приведенные факты свидетельствуют о том, что действующий межбюджетный механизм не способствует выравниванию бюджетной обеспеченности регионов. Выделение трансфертов регионам, имеющим высокую доходность, с одной стороны, усугубляет диспропорции в бюджетной обеспеченности, с другой – усиливает зависимость местных бюджетов от исполнения республиканского бюджета.
В 2007 году из республиканского бюджета местным бюджетам были выделены целевые трансферты на общую сумму 494,7 млрд. тенге, в том числе текущие – 219,5 млрд. тенге и на развитие – 275,2 млрд. тенге. При этом, целевые трансферты выделялись по 76 республиканским бюджетным программам, что от общего количества бюджетных программ составляет более 14 процентов.
Структурный анализ целевых текущих трансфертов показывает, что они, преимущественно, выделялись по функциональной группе «Прочие», в том числе на выплату заработной платы госслужащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий – 40,8%, а также по группам «Здравоохранение» (18,4%), «Образование» (11,6%), «Сельского хозяйства» (10,0%) (Приложение 9 ) .
Целевые текущие трансферты выделены по 54 республиканским бюджетным программам 12 администраторам на общую сумму 219,5 млрд. тенге, из которых местными исполнительными органами не освоено 1,9 млрд. тенге. В частности, Южно-Казахстанской областью не освоено 763,1 млн. тенге, из них по: капитальному ремонту автомобильных дорог областного и районного значения – 353,8 млн. тенге; осуществлению профилактических медицинских осмотров отдельных категорий граждан – 91,8 млн. тенге; укомплектованию организаций первичной медико-санитарной помощи медицинскими кадрами – 111,1 млн. тенге, материально-техническому оснащению медицинских организаций здравоохранения на местном уровне – 130,2 млн. тенге. При этом, сравнительный анализ сетевых показателей по здравоохранению Южно-Казахстанской области за 2007 и 2006 годы показал, что, несмотря на увеличение на 3870 тысяч количества врачебных посещений жителями данного региона, наблюдается уменьшение койко-мест на 540 единиц и числа пролеченных больных на 71,9 тыс. человек.
Из республиканского бюджета в 2007 году по 22 бюджетным программам 13 администраторов в целях реализации стратегических задач по обеспечению регионов социальными объектами, улучшению жилищно-коммунальных условий, укреплению сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды, улучшению транспортной инфраструктуры, а также на реализацию кластерных инициатив в виде трансфертов на развитие выделено 275,2 млрд. тенге, из которых администраторами местных бюджетных программ не освоено 10,5 млрд. тенге.
По Восточно-Казахстанской области не освоено 3,5 млрд. тенге, в том числе 271,9 млн. тенге из 692,3 млн. тенге, выделенных на строительство районной больницы на 75 коек с поликлиникой на 100 посещений в с.Аксуат, 126,2 млн. тенге из 259,7 млн. тенге – на строительство туберкулезной больницы на 50 коек в с.Акжар Тарбагатайского района. По причине отсутствия проектно-сметной документации на отдельные объекты и несостоявшихся конкурсов по госзакупкам не освоены средства, предназначенные для модернизации существующих мощностей котельных и ТЭЦ, реконструкции тепловых сетей в городе Семипалатинске на сумму 614,4 млн. тенге, а также строительства новой ТЭЦ-3 города Семипалатинска – на сумму 1,9 млрд. тенге.
По Кызылординской области не освоено 2,2 млрд. тенге, из них вследствие отсутствия проектно-сметной документации и несвоевременного проведения конкурсов по госзакупкам не освоены средства, выделенные на строительство 6 средних школ (каждая на 1200 мест) на общую сумму 1,7 млрд. тенге; отставания от графика не освоены средства, предусмотренные на строительство Жанакорганской центральной районной больницы на 190 коек на сумму 74,4 млн. тенге, противотуберкулезных больниц на 100 коек в городе Аральске – на 191,4 млн. тенге и на 100 коек в Казалинском районе – на 44,7 млн. тенге.
По Акмолинской области не освоено 1,3 млрд. тенге, из них не выполнены строительно-монтажные работы по строительству средней школы на 1200 мест в п. Шортанды на сумму 416,9 млн. тенге, средней школы на 1200 мест в городе Кокшетау – на 291,2 млн. тенге; из-за несостоятельности подрядчиков расторгнуты договоры на строительство средней школы на 520 мест в городе Есиль на сумму 260,5 млн. тенге и корпуса роддома в городе Кокшетау – на 120,0 млн. тенге.
По Южно-Казахстанской области не освоено 1,0 млрд. тенге, из них по причине отсутствия средств на контрольном счете наличности города Шымкента не освоено 0,6 млрд. тенге на строительство средней школы на 550 мест в микрорайоне «Азат» и на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры города.
Детальный анализ причин неосвоения выделенных трансфертов на развитие показал, что допускаются серьезные недостатки на всех стадиях реализации соответствующих проектов: от планирования до использования бюджетных средств.
Целевые трансферты на развитие из республиканского бюджета выделялись преимущественно на развитие транспортной инфраструктуры, укрепление теплоэнергетической системы, жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры, системы водоснабжения, благоустройство городов и населенных пунктов (см. Диаграмму 6 ).
Диаграмма 6.
Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области: тема оценки эффективности может рассматриваться применительно ко всем направлениям расходования бюджетных средств, в том числе к предоставлению межбюджетных трансфертов. Она важна и на стадии планирования расходов — для оценки ожидаемых результатов, и на стадии формирования отчетности.
Периодичность, параметры, расчеты
В Тульской области межбюджетные трансферты составляют около четверти расходов регионального бюджета, и наибольшую долю в них занимают субвенции и субсидии. С 2011 года, после изменения бюджетной классификации расходов, большая часть межбюджетных трансфертов распределяется по соответствующим отраслевым разделам. В таких условиях министерству финансов области особенно важно иметь механизм оценки работы отраслевых органов исполнительной власти по планированию и расходованию закрепленных за ними межбюджетных трансфертов. В Тульской области разработка методологии оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов была предусмотрена долгосрочной региональной целевой программой «Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года». Соответствующий порядок был разработан и утвержден постановлением правительства Тульской области от 19 декабря 2012 г. № 728 «Об оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований».
Периодичность проведения оценки - один раз в год по завершении отчетного финансового года, поскольку ряд результирующих показателей лучше всего наблюдать именно с годовой периодичностью. В первом квартале текущего года утвержденная методика была апробирована - проведена оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов в 2012 году. Она представляет собой комплексную оценку организации предоставления и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов, проводимую как в отношении органов исполнительной власти Тульской области, распределяющих межбюджетные трансферты в качестве ГРБС, так и в отношении каждого отдельно взятого вида межбюджетных трансфертов.
К параметрам, при помощи которых оценивается эффективность предоставления межбюджетных трансфертов, относятся:
· эффективность организации предоставления межбюджетных трансфертов ГРБС;
· эффективность организации расходования полученных межбюджетных трансфертов органами власти муниципальных образований;
· результаты расходования межбюджетных трансфертов.
По каждой из форм межбюджетных трансфертов оценка проведена с учетом достижения целей их предоставления:
· цель дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - сгладить различия между муниципальными образованиями в бюджетной обеспеченности, в том числе за счет предоставления дотации, стимулировать развитие налогового потенциала;
· цель субсидий - обеспечить целевой характер комплексного воздействия на решение конкретных вопросов, что отчасти может быть достигнуто благодаря грамотно разработанным процедурам распределения и предоставления субсидий при условии своевременного и целевого использования бюджетных средств;
· цель субвенций - качественное выполнение переданных государственных полномочий;
· у иных межбюджетных трансфертов - достижение целей, ради которых они предоставляются, при оптимальной организации их распределения.
По итогам проведенной оценки были рассчитаны:
· комплексный показатель оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (ежегодно значение этого показателя будет сравниваться с аналогичными данными за прошедшие годы, в результате чего станет ясно, удалось ли улучшить ситуацию);
· показатели эффективности предоставления каждой из форм межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов);
· показатели эффективности работы каждого из ГРБС, через которого осуществляется распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам (он включает в себя информацию о работе ГРБС со всеми формами и видами межбюджетных трансфертов).
На основании рассчитанных показателей были сформированы следующие рейтинги:
Мы считаем, что для повышения эффективности работы ГРБС и органов местного самоуправления результаты оценки должны размещаться публично. Тогда органы власти смогут самостоятельно сравнить свои результаты с результатами коллег из других муниципальных образований, благодаря чему будут дополнительно простимулированы к лучшей организации своей работы, к более корректному планированию результирующих показателей. Сама по себе система сбора информации организована таким образом, что министерство финансов области строит рейтинги ГРБС по соответствующим межбюджетным трансфертам. В свою очередь главные распорядители располагают необходимой информацией для того, чтобы формировать рейтинги органов местного самоуправления. Сейчас информация о результатах оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов размещена на сайте министерства финансов Тульской области www.dfto.ru .
Результаты оценки
Результаты оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в 2012 году показаны на рис. 1 . Наиболее высокая эффективность отмечается при предоставлении субсидий, а наименьшая - при предоставлении субвенций (что во многом объясняется сложностями с планированием и пока еще низким распространением оценки мнения потребителей услуг).
Что касается деятельности ГРБС, то наиболее высокие оценки получили министерство сельского хозяйства, министерство транспорта и дорожного хозяйства, комитет Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку (рис. 2 ). Самые низкие оценки у министерства здравоохранения и социального развития области. При этом нельзя сказать, что органы исполнительной власти, которые администрируют предоставление большего количества видов межбюджетных трансфертов, получают низкие результаты из-за больших объемов работ и большей нагрузки на персонал. Например, через министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства области распределяется 14 различных видов межбюджетных трансфертов, однако по результатам рейтингования ему удалось занять второе место.
Минимизация нагрузки
Оценка проводится силами специалистов министерства финансов области, что является дополнительной нагрузкой. Понимая это, мы постарались сделать так, чтобы представляемые ГРБС данные были максимально удобны для обработки. Для этого был подготовлен ряд таблиц, подлежащих заполнению главными распорядителями, где по каждому из оцениваемых показателей приводились бы фактические данные и необходимые пояснения. Также мы заблаговременно позаботились о формате сводных данных, что позволило если не полностью исключить, то по крайней мере минимизировать рост нагрузки на специалистов министерства.
Как это часто бывает при внедрении чего-то нового, после проведения первой оценки мы поняли: ряд моментов в существующей методике желательно скорректировать. Например, получилось, что были недостаточно корректно оценены главные распорядители, которые получают субсидии и субвенции из федерального бюджета и зависят от сроков создания правового регулирования и передачи средств в региональный бюджет. То же самое можно сказать о тех ГРБС, которые администрировали межбюджетные трансферты, включенные в закон о бюджете в течение финансового года. Поэтому в ближайших планах - уточнение положений методики, с тем чтобы они создавали больше стимулов для наших органов исполнительной власти к повышению эффективности расходования межбюджетных трансфертов и учитывали все новейшие тенденции организации управления государственными финансами.
Проведя оценку эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, министерство финансов Тульской области рекомендовало ГРБС обратить внимание на точность планирования субвенций, своевременное утверждение порядков предоставления и распределения субсидий между муниципальными образованиями. В дальнейшем это положительно отразится на исполнении консолидированного бюджета области.
Ответы на Запрос по данному разделу Доклада получены от 83 субъектов Российской Федерации.
По результатам анализа предоставленных субъектами Российской Федерации материалов наибольшую активность по выявлению проблем, описанию предпринимаемых мероприятий и предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации продемонстрировали Воронежская область, Иркутская область, Кировская область, Архангельская область, Кемеровская область, Алтайский край, Владимирская область, Камчатский край, Томская область и Челябинская область .
Основные проблемы
Текущая ситуация в сфере формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов характеризуется как относительными успехами регионов в части повышения эффективности распределения межбюджетных трансфертов, так и наличием значительного количества проблем, связанных с макроэкономическими изменениями, а также с изменениями, вносимыми в федеральное законодательство.
Основные наиболее актуальные проблемы и вызовы в сфере межбюджетных отношений могут быть сгруппированы по следующим направлениям:
консолидация межбюджетных трансфертов;
процедуры предоставления межбюджетных трансфертов;
изменение бюджетных параметров;
методика расчетов межбюджетных трансфертов;
законодательство и правовое регулирование.
Одной из распространенных проблем являетсяналичие значительного количества различных субсидий с излишней детализацией направлений расходования бюджетных средств. Это отметили 14 субъектов Российской Федерации.
На текущий момент большинству регионов не удалось осуществить консолидацию субсидий. Консолидация субсидий может способствовать более оперативному решению трудностей, связанных с финансовым обеспечением расходных обязательств, финансирование и софинансирование которых осуществляется из федерального бюджета, упрощением администрирования данных поступлений, снижением количества запрашиваемых документов, а также с подготовкой отчетности об эффективном использовании и расходовании средств. Проблемы с дроблением субсидий возникают в то время, когда цель трансферта не в полной мере соответствует целям социально-экономического развития субъекта, а в силу необходимости соблюдения требования о целевой направленности отсутствует возможность перераспределения субсидии на иные приоритетные направления. Процесс консолидации субсидий фактически сдерживается необходимостью прямого контроля со стороны органов государственной власти за целевыми направлениями, по которым предоставляются данные субсидии.
Трудности также возникают при предоставлении межбюджетных субсидий, включенных в состав соответствующих государственных программ (подпрограмм). Как правило, субсидии предоставляются в разрезе подпрограмм, тем самым в соответствии с бюджетной классификацией в целевых статьях расходов отражаются коды не только госпрограммы, но и соответствующих подпрограмм. В результате отражать в законе о бюджете и в бюджетной росписи приходится отдельно каждую межбюджетную субсидию, что делает невозможным консолидацию межбюджетных субсидий в рамках одной государственной программы (Новосибирская область, Ямало-Ненецкий автономный округ ).
Однако не все регионы негативно относятся к дроблению целевых трансфертов. Так, Архангельская область выделяет преимущества «узких» межбюджетных субсидий на уровне «субъект – муниципалитет», в связи с возможным ростом эффективности при решении конкретных вопросов местного значения в условиях ограниченных финансовых возможностей консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Также отмечается, что сокращение количества субсидий путем их консолидации не всегда оправдано, так как через предоставление целевых субсидий Правительство области выстраивает приоритетность в решении первоочередных задач в рамках запланированной стратегии развития региона. Кроме того, предоставление целевых субсидий позволяет обеспечить своевременный контроль за целевым использованием выделяемых бюджетных средств и соблюдением ОМСУ условий предоставления межбюджетных трансфертов, а также оперативно владеть информациейи реагировать на ход выполнения работ, что способствует повышению финансовой дисциплины муниципальных образований области. Данную позицию разделяют в Кировской и Ульяновской областях .
На общий дефицит финансовых ресурсов консолидированного бюджета из-за сокращения доходной базы указали 7 субъектов Российской Федерации. Такая ситуация не позволяет на должном уровне предоставлять финансовую поддержку местным бюджетам, что приводит к снижению их финансовой устойчивости и росту задолженности.
Дефицит ресурсов вызван двумя основными факторами: сокращением доходной базы и ростом расходных обязательств. Снижение налоговых и неналоговых доходов спровоцировано текущими проблемами российской экономики. В связи с падением объемов поступлений в бюджет налогов с промышленного производства, регионы сокращают свои капитальные вложения и сталкиваются с растущим риском возникновения кредиторской задолженности. Снижение поступлений идет и по части трансфертов из федерального бюджета. Республика Адыгея указывает, что практически ежегодно с 2009 года снижается объем дотаций и субсидий из федерального бюджета. Сокращение отдельных видов субсидий и иных межбюджетных трансфертов существенно влияет на сбалансированность бюджетов многих регионов. Темпы роста собственных доходов регионов зачастую не позволяют компенсировать недополученные объемы финансовой помощи из федерального бюджета.
На фоне сокращающейся доходной базы возникают трудности с оптимизацией расходов, заметная доля которых направляется на страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, софинансирование по направлениям государственных программ, в рамках которых предоставляются субсидии из федерального бюджета.
Низкую долю межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете, в числе основных проблемв сфере межбюджетных отношенийотметили только 6 субъектов Российской Федерации.
В целом необходимо отметить положительную динамику по доле межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в очередном финансовом году, распределяемых законом о бюджете, в общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам. Показатель существенно увеличился у Калининградской, Смоленской, Томской областей, а также у Республики Хакасия и Ставропольского края. У 27 регионов индикатор превышает значение в 90%, у 36 регионов показатель колеблется от 70% до 90%. В среднем по выборке из 76 регионов, представивших материалы, значение данного показателя составляет 84,2% (Приложение 6.1). Среди субъектов Российской Федерации со 100% результатом Чеченская Республика, Кемеровская, Новгородская, Новосибирская области.
Учитывая, что субъекты Российской Федерации с 2016 года обязаны формировать региональные бюджеты в «программном» формате, планирование бюджетных ассигнований осуществляется в жесткой увязке с целями, задачами и показателями региональных государственных программ.
Предоставление субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета уже в процессе исполнения региональных бюджетов заставляет регионы вносить существенные изменения в собственные государственные программы уже в процессе их исполнения. Зачастую профильные ФОИВ устанавливают такие требования для предоставления межбюджетных трансфертов, что регионы вынуждены в середине финансового года разрабатывать новые подпрограммы, а иногда и государственные программы.
Позднее доведение до субъектов Российской Федерации результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на сбалансированность в числе наиболее значимых проблемвыделили 5 субъектов Российской Федерации.
В конечном счете регионы не могут в полной мере учесть данные средства при составлении проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации. Возникают сложности по утверждению распределения межбюджетных трансфертов законом о бюджете и ввиду того, что большинство предоставляемых субсидий имеют грантовую основу и предоставляются по результатам конкурсных процедур. Поскольку проекты областного бюджета и федерального бюджета приблизительно в одни сроки направляются в законодательные органы, то на уровне субъекта Российской Федерации нет окончательной информации по объемам целевых субсидий из федерального бюджета. В частности, для ряда субъектов Российской Федерации, сталкивающихся с существенными ограничениями по размеру дефицита областного бюджета или рыночным долгом, объем дотаций имеет существенное значение в вопросе сбалансированности бюджета, а позднее доведение до регионов результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не позволяет провести эффективную оценку имеющихся ресурсов.
Помимо ухудшения качества планирования параметров бюджета, возникает проблема использования доводимых за счет средств федерального бюджета трансфертов. В Омской области такое положение объясняется практикой затягивания принятия решений по отдельным распорядительным документам, что приводит к формированию остатков предоставляемых трансфертов.
Объемы остатков субсидий, сложившихся в местных бюджетах на 1 января 2015 г., по предоставленным из бюджетов субъектов Российской Федерации целевым межбюджетным трансфертам во многих субъектах Российской Федерации остаются значительными. Во многих случаях остатки субсидий связаны с нереализованными проектами в сфере жилищно-коммунального хозяйствования и инфраструктурными проектами. Самую большую сумму остатка в 352,6 млрд рублей показала Брянская область, у идущей за ней Чеченской Республики остаток составил 4,7 млрд рублей. Минимальные остатки (до 1 млн рублей) отмечены у г. Санкт-Петербурга, Хабаровского края, Республики Алтай, Курганской области и Волгоградской области. В среднем по выборке из 78 регионов, предоставивших материалы, значение данного показателя в 2015 году составило 538,3 млн рублей (Приложение 6.2).
Регулярное внесение изменений в законодательство, связанное с перераспределением полномочий между региональным и местным уровнями, как существенную проблемуотметили 4 субъекта Российской Федерации.
В связи с этим снижается доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей доле межбюджетных трансфертов, а также затрудняется процесс формирования структуры межбюджетных трансфертов на долгосрочную перспективу.
Проблемы возникают и при внесении изменений в другие нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы деятельности. Для Кировской области изменение требований к лесному законодательству вызвало сложности при финансировании созданных специализированных учреждений. Магаданская область столкнулась с трудностями при возмещении выпадающих доходов организациям коммунального комплекса при оказании услуг тепло- и электроснабжения в связи с изменениями, внесенными в Жилищный кодекс Российской Федерации.
Недостаточный учет социально-экономических и географических особенностей региона в числе значимых проблем указали 3 субъекта Российской Федерации.
Регионами выделяются проблемы при расчете объема предоставляемых субсидий. При вычислении трансферта учитывается показатель численности населения (отдельных групп населения), что занижает объемы субсидий региональным бюджетам. Проблема особенно актуальна для регионов Дальневосточного федерального округа, имеющих, как правило, низкую плотность населения. Кроме того, недостаточно учтены особенности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на территории которых объективно более высокая стоимость предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Кроме того, проблему в части отсутствия возможностей включения в бюджет необходимой доли софинансирования отметили Республика Калмыкия и Омская область .
Субъекты Российской Федерации с низкой долей бюджетной обеспеченности сталкиваются с проблемами, связанными с софинансированием мероприятий. Узкая направленность отдельных субсидий исключает возможность ряда муниципальных образований с низкой бюджетной обеспеченностью получить данные трансферты в силу отсутствия возможностей для включения в состав местного бюджета необходимой доли софинансирования (как обязательного условия предоставления трансферта).
Проблему неучета неналоговых доходов выделили Кемеровская и Мурманская области .
Данная проблема проявляется при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также налогового потенциала. В частности, при расчете налогового потенциала данный фактор снижает объективность при оценке расходов местных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу при расчете уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) учитываются налоговые доходы, которые могут быть получены местным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала). Кемеровской областью отмечено, что в бюджетах некоторых муниципальных образований (поселений, входящих в муниципальный район) основную часть собственных доходов составляют неналоговые доходы в виде арендной платы за землю, уплачиваемой крупнейшими угледобывающими предприятиями, которые не учитываются при определении бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Соответственно муниципальные районы, имеющие развитую доходную базу за счет арендной платы за землю, получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, сопоставимые по размеру с дотациями, выделяемыми муниципалитетам с низкой бюджетной обеспеченностью.
Кроме того, отсутствует система показателей оценки эффективности предоставления субсидий , которая необходима при их консолидации. В настоящее время решения, принимаемые контрольными, надзорными и судебными органами, приводящие к необходимости принятия муниципальными образованиями новых, не предусмотренных в текущем финансовом году расходных обязательств, в значительной степени влияет на итоговую сбалансированность местных бюджетов.
Проблему с корректностью предоставляемой информации испытывают субъекты с большой «разбросанностью» населенных пунктов. Вкупе с низкой квалификацией кадров это приводит к необходимости дополнительной балансировки бюджетов населенных пунктов из областного бюджета в течение года.
Проблемуотсутствия реального механизма перераспределения единой субвенции отметила Владимирская область . В частности, у области имеются проблемы с перераспределением единой субвенции на уровне субъекта Российской Федерации в связи с тем, что исходные данные для расчета каждого вида субвенций, входящих в единую субвенцию, а также показатели результативности использования средств уже согласованы с соответствующими федеральными органами.
Основные мероприятия
В числе основных мероприятий, способствующих повышению эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов, регионами выделяются следующие.
34 субъекта Российской Федерации указали, что реализуют мероприятияпо консолидации субсидий с целью расширения направлений их расходования .
В частности, в Республике Мордовия проводится работа по консолидации субсидий в целях исключения субсидий, предоставляемых не в рамках государственных программ.В Республике Саха (Якутия) реализуется поэтапное преобразование механизма субсидирования с целью консолидации, помимо прочего, путем установления ответственности главных распорядителей расходов.
В Тверской области для перехода к предоставлению межбюджетных субсидий по принципу одна государственная программа – одна субсидия подготовлен проект закона, в соответствии с которым законодательно будет закреплена необходимость утверждения порядков предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам в соответствующих государственных программах, а также формирования порядков предоставления межбюджетных субсидий в соответствии с установленными правилами.
Также осуществляется консолидация нескольких направлений софинансирования муниципальных образований в рамках какой-либо сферы согласно установленным приоритетам. Так, в Пермском крае средства предоставляются на реализацию мероприятий муниципальных программ и инвестиционных проектов муниципальных образований. В Республике Коми действует практика по консолидации в единой субсидии нескольких направлений ее расходования в рамках исполнения государственных программ Республики Коми «Развитие образования» и «Культура Республики Коми».
Показатель соотношения числа субсидий, планируемых к предоставлению местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в текущем году, по сравнению с отчетным годомпоказывает противоречивую динамику по сравнению с прошлым годом. Уменьшить количество данного вида трансферта удалось 57 субъектам Российской Федерации. Значительных успехов добилась Томская область, сократив количество субсидий более чем на половину. Двенадцати регионам не удалось консолидировать субсидии, причем их количество в 2015 году было увеличено. В среднем по выборке из 78 регионов, представивших материалы, значение этого показателя в 2015 году составляет 83,5% (Приложение 6.3).
Ещё одним важным мероприятием является увеличение доли межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете , что обеспечивает стабильность регулирования и рост эффективности использования межбюджетных трансфертов.
В частности, регионами приветствуется целенаправленная политика по информированию органов государственной власти по данному вопросу и осуществляется аудит эффективности их деятельности в рамках финансового менеджмента и качества управления региональными финансами. Так, в Мурманской области при проведении мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств областного бюджета, одним из показателей оценки является «доля межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете».
В целях повышения уровня прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений регионы активно осуществляют распределение межбюджетных трансфертов из областного бюджета на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Уточняются методики расчета объемов фондов финансовой поддержки муниципалитетов.
Рядом регионов, в частности Краснодарским краем , проводится ежегодное совершенствование методики распределения дотаций. Изменения направлены на своевременную корректировку факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальныхуслуг.При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов учитываются структура расходов и факторы, влияющие на стоимость бюджетных услуг по каждой отрасли. В Республике Хакасия ежегодно актуализируются формы и механизмы предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с изменениями федерального законодательства.
Также наблюдается ужесточение требований и порядков осуществления всех необходимых процедур. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе ГРБС проводят работу по изменению порядков предоставления межбюджетных субсидий, включая в них нормы, касающиеся изменения (на более ранние) сроков предоставления муниципальными образованиями соответствующих документов (информации, заявки и т.п.) для полного распределения всего объема соответствующей межбюджетной субсидии между муниципальными образованиями при подготовке проекта закона об окружном бюджете (срок – ежегодно до 1 октября 2015 г.).
Увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме межбюджетных трансфертов в числе эффективных мер выделили25 субъектов Российской Федерации. Среди задач распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности отмечается, помимо прочего, обеспечение равных возможностей доступа граждан к муниципальным услугам, предоставляемым за счет средств бюджетов муниципальных образований, обеспечение местных бюджетов финансовыми ресурсами в объемах, гарантирующих минимальную потребность муниципальных образований в средствах на оплату социально значимых и приоритетных расходов.
Мероприятия, направленные на повышение эффективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, реализуются как в рамках государственных программ (Алтайский край, Вологодская и Рязанская области ), так и в рамках региональных программ по повышению эффективности управления общественными финансами (Свердловская область ).
Среди основных практик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности преобладают два основных подхода: выделение дотаций исходя из текущей бюджетной обеспеченности муниципалитета и трансфертозамещение.
В рамках первого подхода определение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований происходит исходя из необходимости достижения критерия выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению ОМСУ поселений полномочий, по решению вопросов местного значения и достижению критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
В г. Санкт-Петербурге дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются между муниципальными образованиями в соответствии с методикой, утвержденной законом Санкт-Петербурга о межбюджетных трансфертах. В соответствии с документом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности частично или полностью заменяются поступлениями доходов по дополнительным дифференцированным нормативам отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями утверждается Законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.
В Томской области объем фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2015-2017 гг. определяется из необходимости обеспечить поддержание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в размере не менее 90% от бюджетной обеспеченности муниципального образования с наивысшим уровнем бюджетной обеспеченности.
Второй подход применяется в целях укрепления финансовой самостоятельности ОМСУ и повышения их заинтересованности в результатах своей деятельности. В данном случае распределение дотаций осуществляется исходя из определения общей суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, большая часть которой заменялась дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Однако, в связи с указанным перераспределением полномочий с местного уровня на уровень субъектов Российской Федерации, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в общем объеме межбюджетных трансфертов имеет тенденцию к снижению.
Хабаровский край отмечает, что применение подхода, подкрепленного тщательной формализацией системы методик межбюджетной поддержки, способствовало сокращению разрыва бюджетной обеспеченности между наименее и наиболее обеспеченными бюджетными образованиями с 46,9 до 4,6 раз.
В Амурской области в целях стимулирования муниципальных образований по увеличению налоговых доходов дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) практически в полном объеме (98,9% в 2015 году) заменяется с согласия представительных органов муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.
В Республике Саха (Якутии) для стимулирования муниципальных поселений к повышению собираемости местных налогов и неналоговых доходов при распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дораспределяется стимулирующая часть в размере 3% от общего объема дотации, которая доводится муниципальным образованиям, обеспечившим рост поступлений от местных налогов и неналоговых доходов и снижение кредиторской задолженности в отчетном году по сравнению с предыдущим годом в размере, соответствующем росту доходов.
В Челябинской области в методику расчета дотаций на 2017 год для муниципальных образований с приростом налоговой базы выше среднеобластного уровня введено ограничение на величину налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, принимаемую в расчет индекса налогового потенциала муниципалитетов. Таким образом, если рост налоговой базы по налогу на доходы физических лиц муниципального образования превышает соответствующий показатель в среднем по области, в расчет индекса налогового потенциала принимается среднеобластной показатель, то есть увеличение доходов территории в этом случае не будет вести к снижению финансовой помощи.
Сокращение доли иных межбюджетных трансфертов отметили в числе приоритетных мероприятий 19 субъектов Российской Федерации.В большинстве регионов доля иных межбюджетных трансфертов в общем объеме относительно невелика, в отдельных случаях незначительна. В некоторых ситуациях рост их объема может быть вызван передачей средств иных межбюджетных трансфертов, поступивших из федерального бюджета на реализацию особо важных для социально-экономического развития Российской Федерации проектов. Также доля иных межбюджетных трансфертов может приходиться на резервные фонды субъектов Российских Федераций, совершающие перечисления местным бюджетам.
Сокращению доли иных межбюджетных трансфертов может способствоватьпрактика ограничения поступающих иных трансфертов. Например, в Республике Алтай иные межбюджетные трансферты предоставляются только в двух формах – в форме дотаций бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и дотаций бюджетам на поощрение достижения наилучших показателей деятельности ОМСУ.
