Планирование территории - важнейшая составляющая градостроительной деятельности. На основе готовых проектов инженеры, архитекторы и строители выполняют межевание земельных участков, устанавливают границы и определяют зоны, в рамках которых будут сооружаться объекты того или иного типа. Правильно составленная документация в итоге позволяет рационально использовать региональные ресурсы. В частности, проекты планировки территории формируются с учетом экологических, экономических и климатических условий конкретной местности, что дает возможность обеспечения оптимальной организации жизнедеятельности населенного пункта.
Цели создания проекта
Главной задачей планирования территориальных объектов является обеспечение стабильного развития региона в соответствии с градостроительными нормами. В первую очередь специалисты определяют, в каких границах будет закреплена целевая территория. Это необходимое условие для последующей детализации и уточнения планировочной структуры на конкретной местности. На следующем этапе выполняется более точное распределение участков и зон уже в рамках намеченной территории. В частности, определяются сегменты для застройки, участки преобразования, линии прохождения транспортных коммуникаций и т.д. Затрагивают проекты планировки территории и жилищно-бытовой комплекс. Определяются наиболее выгодные места размещения коммунальных хозяйств и объектов социально-культурного значения. Без специального планирования жилых зданий, промышленных строений, инженерных сооружений и дорожных развязок с коммунальной инфраструктурой невозможно реализовывать задачи градостроительного плана, принципы которого базируются на обеспечении комфортной и безопасной жизни граждан.
Планирование территории
Существует несколько этапов планирования, которые могут исключаться или меняться местами по очередности в зависимости от характеристик территории. На первом этапе выполняется целью которого является исследование основных тенденций потенциального развития местности. Определяются направления и критерии оценки будущего развития. На следующем этапе производится кластерный анализ, выделяющий отдельные зоны в зависимости от их экономических данных. Например, проект планировки и межевания территории может представлять собой план с несколькими участками, разграниченными по функциональным признакам. Это могут быть промышленные, сельскохозяйственные, инфраструктурные и жилые зоны, для которых будут рассчитываться разные принципы развития. Также планирование не обходится без анализа конкурентных, экономических и отраслевых преимуществ конкретной территории. Под них рассчитываются и конфигурации размещения линейных объектов, и схемы распределения коммуникационных сетей.
Виды документации по планировке
Существует два основных документа, которые разрабатываются в ходе планирования территорий. Это непосредственно проект планировки и схема межевания. В первом случае упор делается на установление границ и в некоторых случаях на определение мест капитальной застройки. Например, проект планировки территории с может включать отдельные разделы с указанием требований к его строительству и реконструкции. Но в принципе подобные данные могут использоваться в документации только при условии, что ни линейный объект, ни земля, на которой он расположен, не являются муниципальной или государственной собственностью. Что касается документации по межеванию, то в нее входит соответствующий проект со схемами и чертежами выделения участков, данные о площади образуемых земель и т.д.
Подготовка проектной документации
Целевым объектом планирования может выступать выделяемая градостроительным проектом территория или один из элементов территориальной структуры. При учитываются его характеристики, план межевания, зональное разграничение и установленные правила землепользования. Особое место на этом этапе работ будет занимать геодезический материал. На его основе выполняется подготовка проекта планировки территории с графической частью. К примеру, могут использоваться топографические планы, цифровые карты и планы, допущенные к применению уполномоченными органами надзора.
Материалы по обоснованию проекта
В данный пакет документов входят следующие материалы:
- Территориальная карта планировочной структуры с отображением границ города или поселения.
- Результаты геодезических изысканий с указанием
- Документы с обоснованием зонирования и размещения объектов капитальной застройки.
- Схемы размещения объектов культурного наследия, улично-дорожных сетей и т.д.
Важно отметить, что проекты планировки территории не обходятся и без сегментации строительных объектов по текущему техническому состоянию. Выделяются те же линейные объекты, здания, подлежащие сносу и реконструкции, площадки незавершенного строительства. Указываются в обосновании и мероприятия по защите территорий от пожара и других чрезвычайных ситуаций.
Разработка проекта планировки территории
Базовая часть документа включает чертежи с указанием красных линий. Таким образом выделяются федеральные границы территории, занятой линейными объектами. Также подчеркиваются на чертежах планируемые и существующие элементы градостроительной структуры и зоны объектов. Отдельно к проектировочному решению прилагаются материалы с параметрами развития территории. В этой части указывается плотность застройки, ее характеристики, регламентные пределы и технические данные о планируемых объектах. Типы построек могут быть разными - жилыми, общественно-деловыми, производственными, культурными и т.д. Но независимо от направления развития все проекты планировки территории должны разрабатываться с учетом характеристик транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры. Как правило, данные кластеры планируются в соответствии с комплексной градостроительной программой.
Согласование и утверждение проекта
Подготовленные проектные документы проверяются уполномоченными органами, которые на основании соответствия предоставленных материалов нормативам принимают решение об утверждении или об отказе в принятии пакета. Во втором случае проект отправляется на доработку. В частности, согласование документов и их проверку могут производить органы местного самоуправления и отраслевая комиссия. Но в обоих случаях утверждение проекта планировки территории осуществляется только после публичных слушаний. Комплексные документы с планами межевания и планировочными решениями утверждает глава местной администрации.
Заключение
В отличие от градостроительных концепций развития регионов и муниципальных территорий, местный план планировки является точечным и практическим средством достижения поставленных стратегических задач. Но и в этом случае невозможно рассматривать целевую область как автономную и замкнутую. Даже после разграничения проекты планировки территории не исключаются из общего плана развития регионов. Специалисты разрабатывают ту же транспортную и промышленную инфраструктуру с расчетом на оптимальное взаимодействие хозяйственных объектов с соседними регионами. В то же время имеют место и локальные задачи, обусловленные исключительно внутренними экономическими, экологическими, социальными и другими характеристиками.
Раздел V «Документация по планировке территорий»Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
В соответствии с ч. 5 ст. 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документации по планировке территории относятся:
проекты планировки территории;
проекты межевания территории;
градостроительные планы земельных участков.
Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.
В составе проектов планировки территорий может осуществляться подготовка проектов межевания территорий.
Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории, подлежащая утверждению, включает в себя;
1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
красные линии;
линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;
границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории, и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.
Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. Проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ, образуемых и изменяемых земельных участков.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.
При подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ, образуемых и изменяемых земельных участков, осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, установленными в соответствии с федеральными законами, техническими регламентами.
Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:
красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков;
границы территорий объектов культурного наследия;
границы зон с особыми условиями использования территорий;
границы зон действия публичных сервитутов.
Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов.
В составе проектов межевания территорий может осуществляться подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и градостроительных планов застроенных земельных участков. В соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» проект межевания территории и градостроительный план земельного участка (в его составе) учитываются для подготовки межевого плана и, соответственно, постановке земельного участка на государственный кадастровый учет.
Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Наличие утвержденного градостроительного плана земельного участка является необходимым условием подготовки проектной документации, то есть для архитектурно-строительного проектирования, выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию ОКС.
Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. Согласно ч. 5 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка входит в состав копий документов, помещаемых в дело о застроенном или подлежащем застройке земельном участке. Если разработка градостроительных планов земельных участков осуществляется в виде отдельного документа, то ГПЗУ размещается в книге хранения документов раздела VIII «Застроенные и подлежащие застройке земельные участки».
В случае разработки градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания территории, проекты градостроительных планов (составная часть проекта межевания) размещаются в составе раздела V «Документация по планировке территорий» и раздел VIII «Застроенные и подлежащие застройке земельные участки».
Целевое назначение и содержание документации по планировке территории определяет необходимость размещения вышеуказанных документов в ИСОГД МО в электронном виде.
Для размещения в ИСОГД подлежит документация по планировке территории, разработанная на разных этапах градостроительного развития муниципальных образований. В случае, если территория, на которую раннее был разработан проект планировки, частично вошла в состав проекта планировки другой части территории, то зачастую отмечается их несогласованность между собой по основному моменту - расхождение в отображении красных линий, утвержденных в составе ранее разработанного проекта планировки территории.
Для целей разрешения существующих противоречий, в структуре автоматизированной ИСОГД МО, создан реестр красных линий, где отображаются сведения о всех утвержденных красных линиях, а также реестр контуров документов, который представляет собой карту обеспеченности территории, на которой можно отследить все наложения и противоречия, распространяемых на данную территорию документов. Реестр красных линий следует дополнять (изменять) после утверждения проектов планировки территории.
В соответствии с подпунктом «д» п. 1 ч. 4 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации раздел V «Документация по планировке территорий» содержит сведения о документации по планировке территории.
Раздел V «Документация по планировке территорий» состоит из общей и специальной частей, а также книг, в которых хранятся копии документов и материалов по планировке территорий.
В рамках раздела V «Документация по планировке территорий» должны быть созданы:
Книга регистрации документов раздела;
Книга хранения документов раздела: Проект планировки территории (формируется отдельная книга хранения на каждый проект планировки).
Состав документов, размещаемых в книгах раздела V «Документация по планировке территорий» ИСОГД, показан на рисунке 11.
Рисунок – Документы, размещаемые в разделе V ИСОГД
Примерный список документов, размещаемых в разделе V «Документация по планировке территорий» приведен в Приложении В к Методике МО.
Структура раздела V «Документация по планировке территорий» ИСОГД показана на рисунке 12.
Рисунок – Структура раздела V ИСОГД
Если документация разработана на территорию, отличающуюся от территории муниципального образования или населенного пункта, то в карточке объекта «Книга ИСОГД» необходимо заполнить поле [Территориальная единица]. Наименование территориальной единицы необходимо заполнять в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории.
Рисунок – Ведение книги хранения документов раздела V ИСОГД
Все объекты (векторные слои) должны быть так же размещены в каталоге «Градостроительная документация/Проекты планировок и межевания».
В соответствии с планом работы рабочей группы по стратегическому и территориальному планированию Общественного Совета при Минрегионе России в настоящее время идет подготовка методических рекомендаций по разработке документации по планировке территорий, а также предложений для внесения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс РФ.
В целях получения лучшего результата, в котором в равной степени заинтересованы и заказчики документации по планировке территорий, и ее разработчики, ГИС-Ассоциация предложила провести обсуждение концептуальных предложений, подготовленных А.Н. Береговских, руководителем Комитета ГИС-Ассоциации по территориальному управлению и градоустройству, и одобренных в целом на заседании рабочей группы Минрегиона России 29 июля 2011 г., а также дать предложения по учету особенностей и условий, которые обязательно должны быть включены в состав методических рекомендаций или должны найти отражение в Градостроительном кодексе РФ.
Участникам обсуждения поставлены задачи
1. Аргументированно оценить (поддержать, опровергнуть, дополнить) предлагаемые Концептуальные положения.
2. Дать предложения по терминам и их определениям, которые необходимо включить в понятийный аппарат рекомендаций и закрепить их однозначное толкование на законодательном уровне.
3. Дать предложения по учету особенностей и условий, выявленных при практической деятельности, которые необходимо закрепить методически и (или) законодательно.
Концептуальные положения по совершенствованию нормативно-правового и методического обеспечения подготовки документации по планировке территорий
1. Аналитические выводы по действующему нормативно-правовому и методическому обеспечению планировки территорий
1.1. Правовой статус проектов планировки не определен, не обеспечена преемственность градостроительных решений проектов планировки в деятельности по правовому регулированию земельно-имущественных отношений, не прописаны особенности состава документации в различных условиях.
1.2. На законодательном уровне не в полной мере установлены требования к проектам межевания. Как следствие – невозможно организовать процессы преобразования правовых земельно-имущественных отношений, обеспечивающих реализацию проектов планировки.
1.3. В целях повышения эффективности управления территориями и недвижимостью и экономии бюджетных средств необходимо предусмотреть различный состав документации по планировке территорий для разных целей.
1.4. Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена обязательность внесения изменений в правила землепользования и застройки на основании утвержденного проекта планировки в границах соответствующих территориальных зон.
1.5. Термины и их определения требуют уточнения и дополнения.
2. Определение (уточнение) целей документации по планировке территорий и ее правового статуса
2.1. Документация по планировке территорий разрабатывается в целях обеспечения устойчивого развития территорий посредством:
- детализации планировочной структуры отдельных территорий и закрепления красными линиями границ элементов планировочной структуры (улично-дорожной сети, планировочных районов, планировочных микрорайонов, планировочных кварталов, земельно-имущественных комплексов, иных элементов) в соответствии с документами территориального планирования;
- установления границ зон сложившейся сохраняемой застройки, зон градостроительного преобразования и зон, предназначенных для застройки в соответствии с документами территориального планирования;
- установления зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения;
- уточнения видов и параметров разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах элементов планировочной структуры;
- установления границ всех земельных участков в пределах элемента планировочной структуры, в том числе: земельных участков на которых расположены объекты капитального строительства; земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов; земельных участков общего пользования; иных земельных участков, не предназначенных для строительства;
2.2. Необходимо обеспечить реализацию решений проектов планировки посредством установления требований к проектам межевания по установлению планируемых (изменяемых) границ земельных участков на основании проектов планировки и обязательности установления видов разрешённого использования при подготовке ГПЗУ в соответствии с проектом планировки.
2.3. Необходимо предусмотреть на законодательном уровне юридически обязательный механизм обеспечения согласованности документации по планировке территории с правилами землепользования и застройки путем своевременного внесения в правила изменений, вызванных утверждением документации по планировке территории.
3. Распределение вопросов между нормативно-правовым обеспечением и методическими рекомендациями
3.1. На федеральном уровне необходимо установить требования, обеспечивающие реализацию двух первых пунктов настоящего предложения, а также минимальный перечень исходных данных и орган нормативно-правового регулирования, определяющий источники исходных данных, требования к ним, а также другие единые требования к результатам документации по планировке территорий. Необходимо:
- дополнить термины и определения (элементы планировочной структуры, улично-дорожная сеть, зоны сложившейся сохраняемой застройки, зоны градостроительного преобразования, зоны, предназначенные для застройки и др.)
- уточнить случаи, когда документация по планировке необходима;
- установить требования к минимальному элементу планировочной структуры как объекту проектирования для разных видов документации по планировке территории.
3.2. для целей единообразия следует разработать единую федеральную методику подготовки проектов планировки территорий, учитывающую особенности планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения;
3.3. На федеральном уровне необходимо уточнить требования к содержанию документации, разработка которой выполняется для целей размещения объектов федерального значения, а также утвердить перечень организаций-поставщиков исходных данных и организаций, с которыми необходимо согласовывать проекты планировки.
3.4. На региональном уровне необходимо уточнить требования к содержанию документации, разработка которой выполняется для целей размещения объектов регионального значения, а также утвердить перечень организаций-поставщиков исходных данных и организаций, с которыми необходимо согласовывать проекты планировки.
3.5. На муниципальном уровне необходимо уточнить требования к содержанию документации, разработка которой выполняется для целей размещения объектов местного значения, а также утвердить перечень организаций-поставщиков исходных данных и организаций, с которыми необходимо согласовывать проекты планировки.
3.6. На уровне федеральных методических рекомендаций необходимо прописать следующие общие положения:
- оптимальная организационная модель, включающая все этапы подготовки документации по планировке территорий;
- состав документации по планировке территорий для: зон сложившейся сохраняемой застройки; зон градостроительного преобразования; зон, предназначенных для застройки в соответствии с документами территориального планирования. Кроме того, состав документации по планировке территорий должен уточняться градостроительным заданием в зависимости от статуса и функционального назначения территории.
3.7. Особого внимания требуют вопросы, регулирование которых выходит за рамки градостроительного законодательства, в том числе:
- использование цифровых топографо-геодезических материалов;
- использование ДДЗ;
- состав материалов инженерных изысканий;
- данные государственного кадастра недвижимости;
- данные о зонах с особыми условиями использования территорий и других градостроительных ограничениях.
П.Н. Никонов
 Никонов П.В. |
Градостроительный кодекс (ГрадК РФ) не дает сущностного толкования целей подготовки документации по планировке территории и требований к ней. Без этого разработчики документации и проверяющие органы лишены возможности целенаправленно разрабатывать и однозначно оценивать документацию. Также невозможно установить критерии качества проекта, по которым можно было бы судить, допустимы и законны ли частные цели, которые ставит перед собой разработчик документации, полноценны ли они с точки зрения общественных целей и задач, действительно ли (а не только формально) достигнуты они данными проектными решениями. Толкование цели этой документации, которое дано в ГрадК РФ, крайне формально и сведено к такой ничтожности, которая ничего не объясняет.
Правовой статус документации по планировке территории не определен. В том числе:
Не установлено, является ли утвержденная документация по планировке территории юридически значимым документом только до момента реализации принятых в ней решений, или ее положения сохраняют свою юридическую силу до утверждения документов, положения которых замещают положения действующей документации.
Не установлено, является ли обеспеченность территории документацией по планировке обязательной, или ее можно подготавливать только в отношении территорий, на которых планируется какое-либо градостроительное преобразование.
Не установлено, в составе какой документации осуществляется разграничение на территорию, в отношении которой подготавливается документация по планировке, и территорию, которая не подлежит обеспечению такой документацией, и существует ли вообще такое разделение территорий.
Нет однозначного указания на то, что градостроительная деятельность, деятельность в отношении земельных и природных ресурсов, деятельность по кадастровому учету недвижимости осуществляется строго в соответствии с этой документацией.
Не установлена необходимость мониторинга и соответствующая ответственность административных органов за обеспеченность территории документацией по планировке территории, за реализацию решений утвержденных в составе этой документации.
Не установлена необходимость мониторинга и соответствующая ответственность административных органов за обеспеченность территории нормируемыми характеристиками и элементами планировки, объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Не обеспечена преемственность между градостроительными решениями различных уровней. Неясно указаны задачи, постановка которых предусмотрена в документации высшего уровня, а решение – в документации последующих уровней, в том числе в документации по планировке территории.
Не предусмотрены особенности целевых установок, требований и состава документации по планировке территории, подготавливаемой в отношении территории разного масштаба (территории населенного пункта или квартала), разного функционального назначения (жилой территории или промышленного узла), разной степени освоенности (застроенной территории или вновь осваиваемой) и т. д.
На законодательном уровне не установлены механизмы реализации проектов межевания. Как следствие – невозможно организовать процессы перераспределения объектов землепользования с целью обеспечения реализации проектов планировки.
Не предусмотрена обязательность внесения изменений в ПЗЗ на основании утвержденного проекта планировки в границах соответствующих территориальных зон, в том числе вообще не предусмотрена возможность корректировки решениями проекта планировки или даже просто уточнения границ территориальных зон.
 Попов В.И. |
Прежде всего, необходимо уточнить, что понимается под понятием «Устойчивое развитие территории». Определение, данное ГрадК РФ, неадекватно самому названию этого термина, слова этого определения не имеют никакого отношения к проблемам собственно развития территории. Определение ГрадК РФ ущербно еще и тем, что в нем отражены проблемы человека только с точки зрения благополучия его как биологической особи. Совершенно не учитывается то, что в жизни человека существенную роль играет культура, труд, общественная деятельность, различные проявления социальной жизни, политики и пр., то есть все то, в чем он самореализуется в условиях своего места жительства и при помощи средств обустройства этого места. Все элементы этого обустройства и должны быть объектами устойчивого развития территории.
Также разговор должен идти о качестве этого развития, о том, чтобы все элементы системы инфраструктуры, обеспечивающие качество проживания в городе, находились в постоянном развитии, целью которого является своевременное соответствие текущим, как правило, возрастающим требованиям к ним.
Развитие должно представлять собой осмысленный, контролируемый, планомерный процесс, исключающий среди градостроительных данностей возникновение хаотичности и неожиданности. Таким образом, этот процесс должен осуществляться на основании градостроительного планирования и мониторинга его результативности.
Требования обеспечения устойчивого развития должны предъявляться к объектам градостроительной деятельности всех уровней – и к планируемой сети улиц, и к отдельному объекту застройки.
В качестве примера критериев, позволяющих оценить, насколько планировочная документация обеспечивает возможности устойчивого развития территории, предлагаю следующие критерии:
- обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, минимального негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
- обеспечение охраны, регенерации, преумножения и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений;
- обеспечение охраны и рационального использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также объектов всемирного наследия – в интересах настоящего и будущего поколений россиян и всего человечества;
- сохранение возможностей будущего многовариантного пространственного и функционального развития планировочных структур поселения;
- обеспечение условий для сохранности исходных и роста потенциальных возможностей вариантного объемно-пространственного и функционального развития объектов недвижимых имуществ, роста объема и качеств их ценностных и потребительских характеристик в границах своих земельных участков и в соответствии с действующим законодательством;
- планомерное развитие систем транспортной, инженерной, социально-культурной, коммунально-бытовой, административно-политической инфраструктур, обеспечивающих достаточный уровень жизнеобеспечения территории, в соответствии с возрастающим уровнем потребностей и развивающихся технологий в этих сферах. Обеспечение вновь вовлекаемых в использование территорий объектами этих инфраструктур в порядке, упреждающем освоение этих территорий.
Вызывает возражение главное утверждение ГрадК РФ о том, что проекты планировки разрабатываются только в целях обеспечения устойчивого развития территорий.
Важнейшая и масштабная цель подготовки документации по планировке территории связана с задачей массового формирования земельных участков существующих объектов застройки, до этого не имевших собственных земельных участков. Планировочные характеристики этих участков должны быть результатом деятельности именно по планировке территории, они должны органично включаться в эту планировку и в свою очередь в качестве обратной связи формировать ее, они должны формироваться как минимальные первичные элементы этой планировки и подчиняться ее правилам и требованиям. Особую проблему составляет то, что уже значительное число земельных участков таких объектов сформированы без учета этих требований, что привело к массовому появлению хаотических вкраплений в планировочные структуры застроенных территорий. Это дополняет цели подготовки документации по планировке территории задачей упорядочения границ этих земельных участков и интеграции их в планировку территории.
Современная реальность требует введения правовой защиты таких элементов планировки территории существующей застройки, как красные линии, объекты общего пользования, объекты нормированного социально-культурного, коммунально-бытового, инженерного обеспечения и т. д.
Другая также важная, хотя и менее масштабная цель состоит в обеспечении планировочной документацией территорий нового освоения и градостроительной реконструкции.
Вместе с тем цели подготовки этой документации должны быть дополнены через конкретизацию того, в качестве чего должна использоваться эта документация. Полагаю, есть следующие задачи, связанные с ее созданием, использованием и хранением, которые дополняют арсенал целей подготовки этой документации:
- первичное исследование застроенной территории на предмет оценки соответствия существующей планировки, застройки, характеристик землепользования, системы благоустройства и инженерного оборудования требованиям законодательства и нормативам градостроительного проектирования с целью выявления проблем данной территории, подготовки мер по их решению;
- планирование действий по использованию территории, в том числе застройки;
- использования этой документации далее в качестве «паспорта» территории – технического и гражданского. Это должен быть документ, являющийся источником всех технически и юридически значимых сведений о границах, о зонах с особыми условиями землепользования, о легитимных параметрах использования недвижимости.
- использование информации из этой документации в качестве источника официальных данных для мониторинга состояния обеспеченности территории нормируемыми объектами и элементами планировки, для анализа экономической эффективности использования городских недвижимых ресурсов и результативности принимаемых градостроительных решений, для расчетов показателей кадастровой оценки.
Для определения целей, я бы предложил следующий текст:
«Документация по планировке территории подготавливается с целью создания планировочной организации территории, включающей систему улично-дорожной сети, территорий кварталов, границ земельных участков и установленные параметры использования территории и обеспечения ее социально-культурной, коммунально-бытовой и инженерно-транспортной инфраструктурой. Документация по планировке территории может использоваться в следующем качестве:
- в качестве правоустанавливающего документа, отражающего юридически значимые данные о планировке территории, на основании которого в соответствии с установленным порядком они могут быть приняты на государственный кадастровый учет и учет градостроительных данных;
- в качестве документа, на основании которого устанавливаются границы эксплуатационного обслуживания территории и систем ее инженерно-технического обеспечения, осуществляется мониторинг технического состояния элементов территории и систем ее инженерно-технического обеспечения на предмет соответствия их проектным характеристикам;
- в качестве документации, используемой как основание для резервирования земельных участков, в том числе для разработки адресных программ размещения и строительства объектов федерального, регионального и местного значения;
- в качестве документации, включенной в единую систему мониторинга реальной и перспективной обеспеченности территории поселения и отдельных его частей нормируемыми объектами социально-культурного, коммунально-бытового, инженерно-транспортного назначения, объектами, предназначенными для обеспечения безопасности на территории проектирования, и объектами ее эксплуатационного обслуживания, а также используемой для планирования и обоснования бюджетных капиталовложений с целью содержания, строительства или развития таких объектов;
- в качестве документации, которая в случае принятия в будущем решения о развитии планировки территории, будет использована как проектная документация, подлежащая соответствующему развитию, корректировке или отмене;
- в качестве документации, на основании которой, в том числе, осуществляется мониторинг и планирование экономических показателей, характеризующих эффективность использования территории;
- в качестве документации, используемой в процедуре формирования кадастровой оценки территории методами массовой оценки;
- в качестве документации, используемой при проведении оценки недвижимости, находящейся в государственной (муниципальной, федеральной) собственности, для установления стартовой цены аукциона или арендной платы при предоставлении земельных участков на инвестиционных условиях».
 Новокшонов С.М. |
Сомневаюсь, что для подготовки документации по планировке территории для размещения объектов, например, федерального значения, требуется разработка каких-то особых требований. Также сомневаюсь в том, что для размещения таких объектов нужна разработка каких-то особых проектов. Просто федеральное ведомство, заинтересованное в строительстве своего объекта ровно так же, как и любой другой участник градостроительной деятельности, должно обратиться к администрации соответствующей территории с предложением подготовить документацию по планировке для выработки и обоснования соответствующих проектных решений.
В.И. Попов
Предложения по терминам и определениям
Красные линии – линии, которые в соответствии с утвержденной документацией по планировке или с существующей застройкой ограничивают территории общего пользования от территорий планировочной структуры.
Территории общего пользования – совокупность земельных участков под объектами общего пользования, к которым относятся объекты улично-дорожной сети, линейные объекты инженерной инфраструктуры, объекты социально-культурного назначения, природные объекты, водные объекты, объекты культурного наследия, объекты рекреационного назначения, парки, скверы, бульвары и др., которые предназначены для неограниченного пользования населения.
Линейный объект – сооружение, длина (протяженность) которого намного превышает его ширину, и который проходит (расположен) по нескольким земельным участкам.
Элементы планировочной структуры – территории населенного пункта, ограниченные элементами уличной сети.
Уличная сеть – сеть улиц, устанавливаемая документами по планировке территории и предназначенная для движения пешеходов, транспорта, прокладки линейных объектов инженерной инфраструктуры, посадки зеленых насаждений, установки опор освещения, размещения остановок общественного транспорта, объектов благоустройства.
Линии градостроительного регулирования – линии, утверждаемые проектами планировки территории, для установления границ размещения фасадов зданий вдоль улиц и формирования внутриквартальных и домовых территорий.
Предложения по учету особенностей при практической деятельности
Первый вопрос: могут ли граждане и юридические лица быть заказчиками разработки документации по планировке территории? Ввиду плохого финансового состояния органов муниципального самоуправления (ОМСУ) часто поступают такие предложения. Принимать их для ОМСУ выгодно, но тогда приходится решать вопросы именно этого заказчика, поневоле ограничивая других собственников и интересы проживающего населения. Вопрос нужно уточнить в тексте ГрадК РФ.
Проблема так называемой точечной застройки. Задача заключается в том, чтобы дать определение этому термину и установить его место в системе градостроительства. Точечная застройка является основной причиной конфликтов и скандалов с проживающим на территории данного квартала населением. Поэтому необходимо четкое законодательное ограничение возможности этой застройки и ее жесткое градостроительное обоснование на базе разработанного, согласованного и утвержденного проекта планировки квартала. Точечная застройка воспринимается как отступление от общего градостроительного плана. Потребность в ней не оправдана интересами граждан и, прежде всего, обоснована стремлением заказчика строительства получить дополнительную прибыль, ведь не придется расходовать средства на коммуникации (водоснабжение, энергообеспечение), имеется облегченный доступ на строительную площадку. Точечная застройка затрагивает многие интересы различных субъектов права, объекты недвижимости, оказавшиеся в зоне точечной застройки, могут подвергнуться деформации и т. д.
 Трухачев С.Ю. |
Предложения об осуществлении точечной застройки зачастую преподносятся как благо для окружающих, а возводимый объект квалифицируется как необходимый для совершенствования общей структуры существующей территориальной планировки. Поэтому формы точечной застройки многообразны и предоставляют инвесторам возможность маскироваться под благодетелей. Таковыми (по видимости) могут быть предложения, выносимые в интересах граждан, например, о возведении объекта розничной торговли шаговой доступности. Точечная застройка часто по своей природе противоречит идее создания благоприятных условий проживания граждан и сохранения экологически нормальной среды обитания. Поэтому в ГрадК РФ надо четко прописать ее нормы и процедуру согласования планирования точечной застройки в гл. 5 «Планировка территории».
В городах возникла ситуация, когда целые кварталы были застроены без учета инженерной подготовки территории, и возведенные жилые дома оказались без инженерных сетей (электричества, тепла, воды, канализации). Не были зарезервированы в необходимом количестве земельные участки для проектирования линейных сооружений, либо после выдачи технических условий владельцем сетей оказывалось, что не представляется возможным прохождение отдельного линейного сооружения от точки подключения до возводимого объекта по причине отсутствия свободного коридора или отказа собственников (владельцев) земельных участков от согласования акта выбора трассы.
С введением в действие закона № 41-ФЗ возникла проблема разработки проектов планировки территорий взамен градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) для линейных объектов. Требование закона есть, но методик по оформлению документов для линейных объектов (ЛО) нет. Причем при разработке проекта планировки необходимо учитывать баланс интересов в вопросе соотношения прав собственников земельных участков, проектировщиков и эксплуатирующих организаций ЛО, органов власти всех уровней. Также планировка территории должна стать обоснованием для установления сервитутов при прохождении ЛО по земельным участкам.
 Амосова О.В. |
С.Н. Николаев
В проекте планировки, проекте межевания и ГПЗУ должен быть определен конкретный вид использования конкретного земельного участка. Но нужно обязательно прописать, что проект планировки может выходить за границы перечня видов разрешенного использования установленного ПЗЗ. Термин «уточнение» в этом случае не подходит. Здесь нужно предусматривать «пакетное» рассмотрение документов - утверждение проекта планировки и внесение изменений в ПЗЗ – и лучше это проводить по процедуре изменений в ПЗЗ, так будет более логично.
Действительно, полностью отсутствует преемственность градостроительных решений, как правило, прошедших государственную экспертизу. Институт красных линий, других линий градостроительных ограничений внезапно оказался нелегитимен.
Я бы сказал, что полностью отсутствует законодательно определенная взаимосвязь между градостроительным межеванием (проектами межевания и градостроительными планами) и землеустроительным межеванием (схемы расположения земельного участка, межевые планы и т. д.). Из-за этого земельный участок, определенный проектом межевания, и земельный участок, поставленный на кадастровый учет, могут оказаться разными.
Много вопросов по межеванию территории жилой застройки. Ранее застроенные территории плохо подходят под требования действующих законов.
В концептуальных предложениях подчеркнута необходимость различного состава документации по планировке территорий для разных целей. Но сначала было бы неплохо определиться с разновидностями этих целей:
- проект планировки улично-дорожной сети (я вывел бы на уровень проекта планировки профильные схемы развития инженерных коммуникаций);
- жилая застройка (с разделением на индивидуальную и многоэтажную);
- общественно-деловая застройка;
- промышленная застройка;
- рекреационная застройка;
- застройки садовых, дачных и подобных объединений.
Абсолютно непонятна юридическая роль ГПЗУ как документа по планировке территории, который должен быть двух видов:
– при наличии ПЗЗ, проекта планировки и проекта межевания это не документ, а просто выборка регламентов из вышеуказанных документов для проектирования;
– при отсутствии проекта планировки и проекта межевания это должен быть самостоятельный документ по планировке территории, утверждающий границы красных линий, границы земельного участка, регламенты (если нет ПЗЗ) и т. д.
С.Ю. Трухачев
В Концептуальных положениях предлагается ввести «…обязательность установления видов разрешенного использования при подготовке ГПЗУ в соответствии с проектом планировки». По сути дела, предлагается ввести абсолютно новую систему градостроительного зонирования, в которой определение видов разрешенного использования – это уже не прерогатива ПЗЗ, а задача проекта планировки, и, следовательно, необходимость в ПЗЗ как в самостоятельном документе полностью отпадает, в таком случае про него просто надо будет забыть. Как предложенная система может функционировать параллельно с ПЗЗ, совершенно неясно. Ведь если конечная цель всей системы градзонирования – это выдать ГПЗУ с видами разрешенного использования, то зачем тогда ПЗЗ, если все это можно сделать посредством проектов планировки? Одно звено – либо ПЗЗ, либо проект планировки – в этой системе явно лишнее.
В результате мы получим громоздкую (состоящую из множества документов), ресурсоемкую (разработка такого количества документов потребует как кадровых, так и финансовых ресурсов), дорогую в использовании, а самое главное – крайне коррупционную систему градостроительной регламентации. Определять градостроительный регламент фактически можно будет посредством проекта планировки, т. е. документа, принимаемого решением главы администрации, полностью исключая при этом представительные ОМСУ и сокращая процедуры общественных обсуждений, как следствие, возможность общества влиять на происходящее.
 Тегенцев С.А. |
Я поддерживаю предложение авторов концепции, указанное в п. 2.3. Это действительно необходимо, чтобы довести систему градостроительной регламентации до логического завершения. На мой взгляд, говорить надо не только о корректировке правил посредством проектов планировки, но и о пакетной корректировке двух документов, т.е. о внесении в ПЗЗ изменений одновременно с изменениями в проект планировки. Для этого необходимо прописать соответствующую процедуру в ГрадК РФ.
Авторами предлагается разделить на уровне методики три случая подготовки документации по планировке:
- для зон сложившейся сохраняемой застройки;
- для зон градостроительного преобразования;
- для зон, предназначенных для застройки в соответствии с документами территориального планирования.
Указанное разделение предлагается провести в отношении состава и содержания, методики разработки документов по планировке и т. п. В целом, поддерживая такое разделение, хотели бы обратить внимание на следующий момент.
Представляется неудачным определение «зоны, предназначенные для застройки в соответствии с документами территориального планирования». Такое разделение может быть актуально только для новых населенных пунктов. Генеральный план любого существующего города или иного населенного пункта предполагает по умолчанию застройку во всех его частях, только по отношению к существующим территориям это, скорее, реконструкция. Лучше заменить указанный термин на «зоны градостроительного освоения незастроенных территорий».
При разработке методики планировки территорий в соответствии с таким делением необходимо крайне осторожно подходить к делению территории по таким зонам, т. к. излишне жесткая дифференциация может навредить непрерывному органичному развитию территории. Предлагаем объединить первые две группы в одну, назвав ее «зоной застроенных территорий». При этом зону градостроительных преобразований можно рассматривать как частный случай зоны застроенных территорий, прописав все, что касается ее планировки, в методике, но не дифференцируя для этой цели состав документов. Это, на наш взгляд, обеспечит необходимую степень свободы органов местного самоуправления в части обеспечения более гибкой политики по реконструкции сложившейся застройки.
Введение такой дифференциации зон для планировки территорий потребует соответствующих корректив для методики разработки генерального плана.
Помимо указанного выше неверным представляется то, что в составе концепции никак не освещены случаи разработки проектов планировки линейных объектов, которые представляют собой совершенно обособленную в методическом отношении группу.
С.М. Новокшонов
Прямое влияние решений проекта планировки территории на ПЗЗ недопустимо по причине их реализации в расчетные сроки и на долгосрочную перспективу. Чтобы преемственность стала обязательной, проекты планировки должны иметь в своем составе поэтапный план реализации, легитимность которому придает только решение представительного органа власти, утверждающего бюджет. Это приводит к бюджетному планированию в этапы по 7 лет, к установлению сроков резервирования территории для развития. Возможно, мы когда-нибудь впоследствии будем иметь такое планирование. Однако не все решения в проектах планировки касаются размещения объектов федерального, регионального и местного значения – большая часть их рассчитана на привлечение частных инвестиций в развитие территорий.
Внесение изменений в ПЗЗ на основании утвержденного проекта планировки производится в отношении муниципальных и неразделенных государственных земель. На мой взгляд, проекты планировки формируют решения по развитию территорий, которых необходимо придерживаться при внесении изменений в ПЗЗ при условии обеспеченности инвестиционной и бюджетной ответственностью. В противном случае создается ситуация консервации существующего состояния территории, что приводит к росту социальной напряженности в обществе и, как следствие, недоверию населения по отношению к предлагаемой муниципальным управлением стратегии развития территории. Игнорировать это нельзя.
Правовое регулирование развития территорий осуществляется через регламенты территориальных зон. Этот механизм действует, он позволяет управлять территорией. Следует учесть существенную разницу в задачах градостроительного планирования и градостроительного регулирования. Проектное решение на расчетный срок отражает отдаленную перспективу. Оно нацелено на комплексное решение градостроительных задач. Реализация такого решения требует времени и состоит из этапов. Необходимость обеспечения комфортности проживания населения, не нарушая их конституционных прав, не допускает прямой перевод утвержденных функциональных зон проекта планировки в состояние территориальных зон, так как это нанесет вред процессу градостроительного планирования и приведет к смешению понятий «планирование» и «регулирование». Как следствие мы получим «недопланирование», ведь тогда через публичные слушания не провести решений на долгосрочную перспективу. ГрадК РФ принципиально определено, каким образом вносятся изменения в территориальное зонирование, и усложнять данную процедуру перечнем вариантов нецелесообразно.
В ГрадК РФ требуется добавить порядок внесения изменений в проекты планировки и проекты межевания, что облегчит контроль над установлением красных линий и принятием решений в градостроительном планировании. Очень важно, чтобы проекты планировки были постоянно действующими документами в определенных границах территории, потому что на них опираются отраслевые схемы инженерного обеспечения территории, их совокупный расчетный баланс зонирования является основой для показателей документации территориального планирования.
Проекты межевания должны формировать решения муниципалитета на стадии предоставления земельных участков под капитальное строительство и территории общего пользования. Проблемной становится ситуация с линейными объектами, градостроительные планы на которые с недавнего времени выдавать запрещено. Проекты межевания разрабатывались поквартально (микрорайонно), теперь же непонятно, как описывать границы данной документации, учитывая территории общего пользования с включением дорог. В настоящее время без документации по планировке территории дороги на кадастровый учет не поставить. Перспективное межевание на территориях реконструируемой застройки воспринимается как планируемое мероприятие для определения сроков осуществления. Жизнь всегда вносит коррективы в утвержденные планы развития застройки, и опять встает вопрос – как вносить изменения в градостроительную документацию? Если принять принцип «по каждой мелочи заново принимать новый документ», то можно потерять преемственность решений, и возможность оперативного планирования будет упущена.
Требуется определение структурной иерархии планировочного каркаса территории, к которому должен быть привязан градостроительный документ. Одна из основных задач – четкое описание понятий и терминов, создание единых классификаторов. Научная деятельность отстает в этом процессе от производства, так как материалы для исследований в стадии формирования, а количество еще не привело к определению критериев качества. Это связано и с нормативной базой, и, как следствие, со слабым методическим сопровождением процесса подготовки градостроительной документации, и, самое главное, ее использованием в управлении развитием территории.
О целях
При определении (уточнении) целей документации по планировке территорий и ее правового статуса предлагаю исключить уточнение видов и параметров разрешенного использования земельных участков и ОКС в границах элементов планировочной структуры как параллельный процесс с градостроительным регулированием. Предложение новых видов территориальных зон с соответствующим набором видов разрешенного использования в проектах планировки требует всестороннего согласования и веских оснований в специфике принимаемых решений.
В целом Концептуальные положения по совершенствованию нормативно-правового и методического обеспечения подготовки документации по планировке территорий считаю крайне своевременными. Влияние решений проектов планировки на ПЗЗ не должно быть прямым, однако оно намного выше, чем в Генеральном плане муниципального образования. Поэтому необходимо перевести зависимость внесения изменений в ПЗЗ с Генерального плана муниципального образования на проекты планировки. Основным препятствием в этом будет отсутствие полного комплекта проектов планировки в границах муниципального образования.
Влияние решений проектов планировки на ПЗЗ не должно быть прямым, однако оно намного выше, чем в Генеральном плане муниципального образования. Поэтому необходимо перевести зависимость внесения изменений в ПЗЗ с Генерального плана муниципального образования на проекты планировки. Основным препятствием в этом будет отсутствие полного комплекта проектов планировки в границах муниципального образования.
Предложенное распределение вопросов между нормативно-правовым обеспечением и методическими рекомендациями поддерживаю полностью. В существующем их состоянии очень сложно добиться качественной подготовки градостроительной документации, тем более рационально планировать ее разработку.
О.В. Амосова
Для обеспечения преемственности градостроительных решений документации по планировке территорий в земельно-имущественных отношениях, на мой взгляд, следует выделить четыре категории, или вида, территорий:
1. Развитие застроенных территорий, поскольку имеется сложившаяся инфраструктура и сложившийся быт, который пытаются сломать для целей улучшения качества жизни и бизнес-привлекательности территории.
2. Неосвоенная территория, так называемая территория перспективного развития, где на момент разработки документации находятся тайга/поле/лес.
3. Застроенная территория, где документация играет роль уплотнителя и обосновывает право на жизнь того или иного объекта.
4. Производственная территория – требуется ли такая документация в принципе? Если нет, как обосновать, например, возможность либо невозможность разделения земельного участка на N частей, как и кто должен определять минимум и максимум для тех или иных производственных и технологических процессов, особенно в условиях часто встречающейся фразы «СНиПы носят лишь рекомендательный характер».
По вопросу согласованности ПЗЗ с документацией по планировке территорий – согласованность должна быть, но ни в коем случае не стоит однозначно определять ее обязательность, позиция обязательности изменения ПЗЗ по такой документации не всегда будет логична и приемлема для ОМСУ.
И, наверное, самые большие проблемы ОМСУ – оценка и принятие той или иной документации по планировке территории. Недостаточно простого соответствия проекта техническим регламентам, установленным до начала разработки документации, а также набору, пусть минимальному, необходимых, скажем так, листов чертежей и пояснительной записки. Как оценить, что принятые решения все-таки приемлемы для всех сторон и могут быть реализованы на деле? Ведь после утверждения документации вся ответственность за принятые в ней решения ложится на плечи именно ОМСУ.
С.А. Тегенцев
В настоящее время особую актуальность приобретает обеспечение территории муниципальных образований документацией по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания, градостроительные планы земельных участков). При этом утверждение документации по планировке территории является вопросом местного значения. В практике ОМСУ города Тюмени неоднократно возникали спорные ситуации, касающиеся понимания порядка разработки документации по планировке территории, ее содержания и правового статуса. В связи с изложенным выше, не преследуя цель выразить правовую позицию Администрации города Тюмени, считаем возможным привести ряд суждений относительно документации по планировке территории:
1. Порядок подготовки документации по планировке территории установлен ст. 45, 46 ГрадК РФ. Вместе с тем существует потребность в дополнительном регламентировании процедуры подготовки проектов планировки, а именно – по актуализации уже утвержденных проектов планировки. В отсутствие законодательного определения возникает вопрос о правомерности применения такого способа их актуализации, как внесение изменений в утвержденные проекты планировки либо их изменение путем утверждения нового проекта планировки с одновременным признанием утратившим силу прежнего проекта или его части (например, в случаях, установленных в ч. 8.1 ст. 45 ГрадК РФ, когда проект планировки разрабатывается на часть территории, в отношении которой проект планировки уже утвержден). В настоящий момент основаниями для внесения изменений в утвержденный проект планировки могут стать: корректировка красных линий, уточнение размещения объектов местного значения, градостроительных регламентов и т. п. Однако, учитывая важность документации по планировке территории как документов, определяющих комплексное устойчивое развитие территории, Администрация города Тюмени приходит к выводу о целесообразности установления на федеральном уровне унифицированного подхода к актуализации проектов планировки путем закрепления способов, оснований и процедуры такой актуализации.
2. В соответствии со ст. 45 ГрадК РФ разработку проектов планировки и проектов межевания вправе осуществлять как органы местного самоуправления, так и физические или юридические лица за свой счет. Учитывая, что как на федеральном, так и на местном уровне не урегулирован вопрос проведения экспертизы разработанной документации по планировке территории, планируемой к обсуждению на публичных слушаниях, считаем возможным предусматривать в муниципальных правовых актах регламент работы органов местной администрации по следующим направлениям:
– определение зон ответственности органов местной администрации в части проведения экспертизы проектной документации по планировке территории;
– определение механизма взаимодействия органов местной администрации, в том числе путем установления сроков рассмотрения соответствующих проектов;
– установление принципов и методики проведения экспертизы проектной документации по планировке территории.
3. Действующим градостроительным законодательством не определено, являются ли акты об утверждении документации по планировке территории нормативными. Вместе с тем имеется судебная практика (в частности, постановление 13-го арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2010 № А56-6916/2008), в соответствии с которой документы, утверждающие проекты планировок, признаются ненормативными актами.
Кроме того, в связи с этим возникают вопросы направления утвержденной документации по планировке территории в регистр муниципальных нормативных правовых актов.
4. Следует отметить, что в Тюменской области состав и содержание проектов планировки устанавливается постановлением Правительства Тюменской области от 14 сентября 2010 № 260-п «Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Тюменской области, документов территориального планирования муниципальных образований Тюменской области» (далее – Положение № 260-п). В соответствии с пп. 2 п. 2.4.1 Положения № 260-п на разбивочном чертеже красных линий отображаются действующие и проектируемые красные линии, подлежащие отмене красные линии. В соответствии со ст. 1 ГрадК РФ красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Вместе с тем достаточно часто в разработанной документации по планировке территории, выносимой на обсуждение на публичные слушания, красными линиями обозначаются только планировочные элементы, из чего следует, что иных территорий общего пользования, на проектируемой территории не планируется. Отсутствие красных линий, определяющих иные территории общего пользования (в случае если они фактически будут определены на застроенной территории), может повлечь впоследствии проблемы при определении субъектов, обеспечивающих содержание данных территорий.
Кроме того, отсутствие красных линий внутри элемента планировочной структуры противоречит требованиям градостроительного законодательства, устанавливающего, что каждому земельному участку должны быть обеспечены подъезды и подходы для беспрепятственного доступа, что особенно актуально для комплексного развития территории.
В целом отметим, что отсутствие документации по планировке территории порождает многие социальные проблемы в муниципалитетах: создает проблемы самовольного строительства и занятия земельных участков, транспортные заторы на автомобильных дорогах, сокращение количества зеленых насаждений, парковок и др. Документы территориального планирования и документация по планировке территории, принятые во многих муниципалитетах еще в советский период до сих пор применяются, препятствуют развитию муниципальных образований, ухудшают качество жизни населения.
Назрела необходимость проблемы точечного строительства. Считаем должным пояснить, что в законодательстве отсутствует определение понятия «точечное строительство», которое возникло в результате практики и означает в основном строительство объектов без соблюдения требований к параметрам и плотности существующей застройки («как попало», «где попало»). Следствием отсутствия документации по планировке территории является нехватка у ОМСУ юридических инструментов контроля за параметрами и плотностью застройки (в условиях, когда предоставление земельных участков осуществляется уполномоченным органом субъекта Российской Федерации).
Выводы по итогам дискуссии
По результатам первого этапа обсуждения авторские концептуальные предложения выросли, а требования к будущему документу возросли.
Для того чтобы определить роль и место документации по планировке в системе управления территориями и недвижимостью, эту систему следует создать. В состав системы должны быть включены требования к исходным данным и результатам каждого вида градостроительной документации, в том числе: генеральных планов; проектов планировки, проектов межевания, ГПЗУ; правил землепользования и застройки. Такие требования обеспечат необходимые зависимости между документами и преемственность градостроительных решений. Например, граница территориальной зоны не может включать в себя несколько функциональных зон, установленных генеральным планом.
Особое внимание следует уделить внесению ясности в статус ГПЗУ в составе проекта межевания. Есть смысл подумать о том, чтобы вывести этот документ из состава документации по планировке территорий, вернув ему историческое назначение – «разрешительный документ», который при наличии всех градостроительных данных должен формироваться автоматически, через информационно-аналитические системы обеспечения градостроительной деятельности и с открытым доступом к кадастровой карте территории в ГКН.
Кроме того, система должна обеспечить взаимозависимость с кадастровой и проектной архитектурно-строительной документацией.
ГрадК РФ необходимо установить четкие требования к исходным данным и результатам каждого вида документа, а на уровне методических рекомендаций можно прописать состав и содержание каждого документа в зависимости от вида градостроительной ситуации и функционального назначения территории. Требования к результатам каждого проекта должны включать перечни утверждаемых юридически значимых пространственных объектов градостроительного регулирования. Такой подход обеспечит межведомственное взаимодействие (в том числе с учетом создания инфраструктуры пространственных данных), а также возможность внесения изменений в документацию фрагментами (в части переноса красной линии, изменения параметров или границ и т. д.). Также создание единой системы управления территориями и недвижимостью и утверждение единых требований обеспечит более тщательную проверку качества документации со стороны заказчика, повысит ответственность исполнителя.
Должны быть прописаны механизмы и сроки реализации (либо их бессрочность) планировочных решений в тех случаях, когда они затрагивают интересы правообладателей недвижимости.
Нормативного закрепления требуют следующие положения:
– Генеральным планом должны быть установлены элементы улично-дорожной сети и планировочной структуры с определением типов градостроительных ситуаций по каждому элементу, а также очередности разработки проектов планировки территорий планировочных элементов.
– Минимальный размер территории для разработки проекта планировки должен соответствовать размеру элемента планировочной структуры, определенного генеральным планом.
– Красные линии отделяют территории улично-дорожной сети от первичных элементов планировочной структуры – кварталов (микрорайонов). Внутриквартальные территории общего пользования должны формироваться границами земельных участков общего пользования (возможно также введение термина «вспомогательные» или «внутриквартальные» красные линии). Главное – нужно внести определенность в правила установления и правовой статус красных линий, соответствующий основному объекту градостроительного регулирования.
– Необходимо обеспечить переход правового значения в управленческой деятельности по развитию территорий от «документа» к «объекту» градостроительного регулирования. Для реализации такого подхода необходимо обеспечить правовой статус объекта градостроительного регулирования. Так объект «красная линия» формирует правовые границы территорий общего пользования и территорий приватного назначения. Это объект планирования, являющийся инструментом регулирования. И значение в данном случае имеет не проект планировки, а конкретная красная линия.
– Необходимо закрепить в ГрадК РФ обязательность разработки проектов планировки территорий улично-дорожной сети с целью формирования красными линиями каркаса правового регулирования территории поселения.
В случае если проектом планировки уточняются или изменяются границы территориальных зон, виды и параметры их разрешенного использования, в составе проектов планировки должны подготавливаться предложения по внесению соответствующих изменений в ПЗЗ, в период согласования эти предложения должны направляться в соответствующую комиссию в качестве обоснований внесения изменений. После принятия решения о внесении изменений в ПЗЗ или одновременно с ними могут быть утверждены проекты планировки.
Нельзя допустить, чтобы самый главный документ, обеспечивающий формирование требований к элементу планировочной структуры, территориям, земельному участку и объекту капитального строительства, оказался в положении «между косяком и дверью» – между настоящим законом № 41-ФЗ об упрощении территориального планирования и будущим законом об упрощении «территориального зонирования», завуалированным под отмену категорий земель, не особенно привлекающую внимание представителей градостроительного цеха.
Значение настоящего исследования в связи с опубликованным проектом федерального закона об отмене отдельных категорий земель значительно возросло. Нельзя допустить, чтобы самый главный документ, обеспечивающий формирование требований к элементу планировочной структуры, территориям, земельному участку и объекту капитального строительства, оказался в положении «между косяком и дверью» – между настоящим законом № 41-ФЗ об упрощении территориального планирования и будущим законом об упрощении «территориального зонирования», завуалированным под отмену категорий земель, не особенно привлекающую внимание представителей градостроительного цеха.
Проект планировки территории;
Проект межевания территории:
Градостроительные планы земельных участков.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
Подготовка документации по планировке территории может осуществляться как в отношении застроенных территорий, так и в отношении территорий, подлежащих застройке.
В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.
В случае, если по инициативе правообладателей земельных участков осуществляются разделение земельного участка на несколько земельных участков, объединение земельных участков в один земельный участок, изменение общей границы земельных участков, подготовка документации по планировке территории не требуется, а подготовка землеустроительной документации осуществляется в порядке, предусмотренном земельным законодательством.
При этом размеры образованных земельных участков не должны превышать пределы (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом.
Обязательным условием разделения земельного участка на несколько земельных участков является наличие подъездов подходов к каждому образованному земельному участку.
Объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны.
При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.
Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обеспечению.
Основная часть проекта планировки территории включает в себя:
чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур; в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; г) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.
Состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципального образования, устанавливаются Градостроительным кодексом Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий.
Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков.
Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.
Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий.
Если в процессе межевания территорий выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеров градостроительному регламенту.
Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:
а) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; б) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений и сооружений; в) границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; г) границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; д) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; е) границы территорий объектов культурного наследия; ж) границы зон с особыми условиями использования территорий;
з) границы зон действия публичных сервитутов;
В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков.
Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.
Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.
(Об особенностях содержания состава градостроительного участка некоторых земельных участков см. Федеральный закон от 29.12.2004 № 191 ФЗ).
В составе градостроительного плана земельного участка указываются: 1. границы земельного участка; 2. границы зон действия публичных сервитутов; 3. минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 4. информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном регламенте земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; 5. информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); 6. информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; 7. информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее – технические условия); 8. границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.
Форма градостроительного плана устанавливается Правительством Российской Федерации.
Приветствую, друзья! Сегодняшнюю статью для вас написал не я. Написала ее моя коллега, большой специалист в области градостроительной деятельности и архитектуры. Думаю, что она появится на блоге и ответит на ваши вопросы в комментариях.
Друзья, на блоге и дальше будут появляться ее статьи и статьи других специалистов. Так как я не могу раскрыть все тонкости градостроительной деятельности один, то постараюсь привлечь для этого на блог специалистов из разных направлений.
Так вот, представляю вам статью та тему: «Проект планировки территории и проект межевания территории»:
«Как правильно использовать такой важнейший ресурс как территория? Как обеспечить ее развитие в случае размещения на ней различных объектов? Эти и другие вопросы позволяет решить планировка территорий.
Основные положения о планировке территории приведены в главе 5 ГрК РФ.
Документация по планировке территории подразделяется на проекты планировки территории (далее – ППТ), проекты межевания территорий (далее – ПМТ) и градостроительны х планов земельных участков (далее – ГПЗУ).
Состав ППТ приводится в статье 42 ГрК РФ:
Подробно на содержании чертежей, схем и пояснительных записок останавливаться не буду, отмечу, что проект планировки территории состоит из основной утверждаемой части и материалов по ее обоснованию.
С примерами проектов планировки территории, подготовленных по инициативе муниципальных образований Чувашской Республики, Вы можете ознакомиться на сайте Минстроя Чувашии и на сайтах муниципальных образований.
Проект межевания территории
Состав ПМТ приводится в статье 43 ГрК РФ:
Для увеличения нажмите на картинку
ПМТ разрабатывается на основе ППТ и может быть выполнен как в его составе, так и отдельно от него.
Градостроительны й план земельного участка
ГПЗУ может разрабатываться в составе ПМТ, но чаще всего готовится в виде отдельного документа, о котором пойдет речь в следующей статье.
Кто готовит документацию по планировке территории?
Согласно части 8 статьи 45 ГрК РФ подготовка ППТ и ПМТ можетосуществляться непосредственно органами исполнительной власти или органами местного самоуправления либо иными лицами, которые могут быть привлечены ими на основании государственного или муниципального контракта:
Исключения прописаны в части 8.1, ими являются случаи, когда имеется договор о комплексном освоении территории или договор о развитии застроенной территории:
Подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.
Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления, изложены в статье 46 ГрК РФ.
Отмечу немаловажный факт – по таким проектам планировки и межевания территорий до их утвержденияобязательно проводятся публичные слушания .
Исключение составляют случаи, приведенные в части 5.1 статьи 46 ГрК РФ:
Процедура подготовки проектов планировки и проектов межевания территорий длительная и трудоемкая, ведь необходимо, чтобы документация была выполнена на основании документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, а также, чтобы обязательно соблюдались требования технических и градостроительны х регламентов, нормативов градостроительно го проектирования.»
Скачать бесплатно:
P.p.s. Друзья, хочу Вам также порекомендовать "Генератор исполнительной документации - Генератор-ИД" от сайта ispolnitelnaya.com . Программа настолько простая и действенная, что сэкономит кучу времени. Всем советую ознакомиться!!!
