Какой принцип построения бюджетной системы. Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетная система РФ является по сути доминирующим и главным звеном всей финансовой системы страны, важной деталью бюджетного механизма. Государственной смете принадлежит сила равная силе закона. По сути его можно назвать глобальным планом на текущий год, в котором детально расписываются все доходы и расходы. В соответствии с обновленным кодексом государства, бюджет определяется в качестве формы образования и распределения денежных средств, которые ориентированы на финансовое обеспечение функций, задач страны с местным самоуправлением включительно.

Роль бюджетной системы

Государственная бюджетная система РФ выступает для страны инструментом аккумулирования всех финансовых ресурсов, которые позволяют правительству содержать не только государственный аппарат, но и армию. Более того, структура дает возможности для реализации социальных мероприятий и для решения существенных экономических задач. Предоставляет правительству полную свободу в выполнении характерных функций.

В социально-экономическом аспекте система играет роль стимулятора. Она:

• Позволяет оказывать определенное воздействие на направление развития экономики.
• Оказывает поддержку в решении социальных задач за счет открывающихся перспектив в аспекте улучшения финансирования социальных организаций.
• Выступает проводником в социальной политике РФ и в экономической.
• Позволяет выровнять экономическое развитие регионов государства.
• Служит для финансирования народного хозяйства.
• Финансирует федеральные программы социально-культурного типа, гарантирует проведение тематических мероприятий.
• Служит основой для реализации фундаментальных научных исследований.

Сущность системы бюджета

Бюджетная система РФ - это структура, деятельность которой базируется не только на экономических отношениях, но и на самом государственном устройстве страны, регулирующемся на законодательном уровне.

Составляющими элементами БС Российской Федерации выступают:

• Федеральный бюджет.
• Бюджеты внебюджетных фондов государственного ранга.
• Местные бюджеты.

Местные сметы дифференцированы на следующие составляющие: бюджеты муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге, а также городских и сельских поселений. Составляющие сметы системы не входят друг в друга и являются по своей сути самостоятельными. Что касается доходов и расходов, то они характеризуются разнонаправленностью. Классификация была разработана с целью группирования расходов и доходов по идентичным признакам.

Специфика формирования бюджетов разного ранга

Федеральный бюджет в тандеме со сметой внебюджетных фондов имеют формат федеральных законов. БС субъектов и территориальных внебюджетных фондов РФ также имеют формат законов, а вот местные структуры создаются по форме правовых актов, которые предоставляются на рассмотрение органами местного самоуправления. Они могут разрабатываться в соответствии с уставами муниципальных объединений.

Годовой бюджет рассчитывается всего на один финансовый год. Внебюджетный фонд государственного типа, являющийся по сути фондом денежных средств, формируется вне основного бюджета и вне сметы субъектов. Его основное предназначение - это реализация конституционных прав жителей страны на пенсионное обеспечение, на социальную страховку, на охрану здоровья и на медицинскую помощь. Все доходы и расходы по каждой из финансовых систем регламентированы законами и БК РФ. У каждой муниципальной организации имеется свой собственный фонд, другими словами, местный. Система ориентирована на выполнение обязательств, которые возложены законом на каждое отдельное объединение. Местные бюджеты ориентированы на выполнение местными властями расходных обязательств, которые на них наложены, и на реализацию определенных полномочий государственного типа. Из бюджета районного типа, с городскими и сельскими бюджетами включительно, формируется консолидированный бюджет. Органы государственной власти не имеют права выполнять обязательства субъектов РФ, в том числе распределять средства из их казначейств.

Основа устройства БС России

Бюджетная система РФ формирует костяк бюджетного устройства страны. Сам костяк базируется не только на специфике экономических отношений, но и на государственном устройстве России. Бюджет и бюджетная система РФ строго регулируются нормами права, являются по сути совокупностью бюджетов федерального типа и субъектов, бюджетов местного типа и государственных внебюджетных фондов. Каждый из финансовых уровней предназначен играть роль материальной базы, которая будет способствовать деятельности определенных органов власти либо местного самоуправления.

Бюджетное устройство и принципы

Организация бюджетного процесса и выстраивание бюджетной системы принято называть устройством. Под бюджетным процессом принято понимать работу государственной власти и органов местного самоуправления, которые составляют и рассматривают проекты бюджетов, утверждают их и исполняют, контролируют сам процесс исполнения.

Принципы построения бюджетной системы РФ следующие:

• Единство.
• Дифференциация доходов с расходами между всеми уровнями структуры.
• Суверенность и самостоятельность каждого типа бюджета.
• Доходы и расходы бюджетов разного уровня, с внебюджетными фондами включительно, отражены в полном объеме.
• Бюджетные средства используются максимально эффективно и экономно.
• Гласность любой деятельности, связанной с бюджетом.
• Достоверность информации.
• Бюджетные средства отличаются адресностью и целевым характером.

Близкое знакомство с принципами

Принципы построения бюджетной системы РФ имеют под собой мощные обоснования и последствия для системы в целом.

Единство бюджетной системы базируется на единообразии правовой базы и денежной системы, на идентичности организации бюджетного процесса и на сходстве санкций при нарушении соответствующего законодательства.

Разграничение доходов с расходами позволяет закрепить определенные виды доходов и расходов за соответствующими органами власти федерального типа, за органами власти субъектов России и местными органами самоуправления.

Благодаря принципу самостоятельности и суверенности, каждая категория органов власти имеет право самостоятельно заниматься реализацией бюджетного процесса, самостоятельно формировать источники дохода и не допускать утечки средств, которые могут появляться дополнительно в процессе реализации запланированной сметы.

Полнота отражения обеспечивает комплексность информации. Все доходы и расходы определенного уровня полностью описаны в бюджете. Благодаря сбалансированности удается ввести в равновесие и расход, и доход. Осуществляется стабилизация госфонда за счет поступления определенных средств из источников перекрытия дефицита.

Эффективность дает мощные основания для того, чтобы все средства из фонда использовались исключительно с целью реализации определенных задач, при этом расходы будут минимальными. Гласность дает почву для обязательной публикации не только утвержденных и принятых смет, но и полных отчетов по их реализации. Засекреченные материалы имеют право быть исключительно в федеральном бюджете. Надежность базируется на достоверности его показателей. И последнее, принцип адресности дает гарантии того, что все уровни бюджетной системы РФ будут выделять средства только на четко установленные цели, передавая их в руки конкретных получателей.

Полномочия

В основе построения бюджетного процесса лежит Бюджетный Кодекс. Согласно документу, полномочия в аспекте управления имеют следующие структуры власти:

• Финансовые органы. Сюда вошли Минфин и казначейство, налоговая инспекция и др.
• ЦБ РФ как орган денежно-кредитного регулирования.
• Органы государственного или муниципального контроля. Эта категория участников бюджетного процесса имеет свои собственные задачи и полномочия.
• Правительство России в лице Президента, Государственной думы, Совета федерации.
• Законодательная власть или представительная.
• Исполнительная власть.
• Органы финансового контроля, как государственного ранга, так и муниципального.
• Органы власти внебюджетных фондов государственного типа.
• Прочие правительственные представительства в лице учреждений бюджетного типа и получателей бюджетных денег.

Бюджетная система РФ создается путем плодотворного сотрудничества и контроля со стороны множественных инстанций. Представительные власти не только рассматривают и утверждают бюджет, они еще и осуществляют контроль над его детальным воплощением в жизнь. Исполнительные власти отвечают за составление и исполнение бюджетов, с предоставлением детализированных отчетов о их реализации включительно. Среди задач Банка России стоит выделить разработку основного направления денежно-кредитной политики государства, обслуживание счетов, выполнение роли генерального агента в сфере государственных ценных бумаг. Органы государственного контроля следят за реализацией бюджетов, проводят экспертизы по каждой из целевых программ. Самая ответственная задача - у главного распределителя, который направляет потоки материальных благ по получателям и распорядителям. На нем же лежит составление смет по расходам и доходам, формирование бюджетной росписи, отслеживание целевого применения денег, их возврат в фонды и предоставление на рассмотрение отчета по всем проделанным манипуляциям.

Специфика создания бюджета

Принципы бюджетной системы РФ закладывают основу формирования самого федерального бюджета. Планирование и разработка проекта начинаются уже спустя 2 месяца после того, как предшествующий бюджет начал действовать. В основу сметы ложатся:

• Бюджетные послания Президента России.
• Прогнозы в аспекте социального и экономического развития в грядущем году.
• Основные направления налоговой и бюджетной политики.
• Прогнозирование по сводному финансовому балансу.
• План развития и процветания экономики как в государственном секторе, так и в муниципальном.

Параллельно с разработкой госфонда на грядущий год формируется финансовый план на ближайшие три года, который не утверждается на законодательном уровне. Построение бюджетной системы РФ диктует необходимость проведения предварительных работ.

Готовое бюджетное послание Президента направляется в Федеральное Собрание до наступления марта, предшествующего следующему финансовому году. Послание содержит детализированную бюджетную политику России. Баланс финансовых ресурсов базируется на двух показателях - это расходы и доходы бюджетной системы РФ за прошлый год. В план развития включаются списки финансовых и хозяйственных дел казённых предприятий, муниципальных и государственных учреждений. В него включены программы приватизации и полные списки государственных служащих, на оплату труда которых необходимо предусмотреть определенную часть средств. Ключевыми макроэкономическими показателями, которые определяют план бюджета, являются объемы ВВП и темпы его увеличения. Большое значение в данном моменте играет показатель инфляции.

Дисбаланс бюджетной системы РФ

Несмотря на безупречные принципы бюджетной системы РФ, она далека от идеала и имеет огромное количество недостатков. Об этом свидетельствует размер внешнего государственного долга и внутреннего, которые еще в 2001 году составили 140 миллиардов долларов и 550 миллиардов долларов соответственно.

Большую задолженность государства можно назвать планомерным последствием стабильного превышения расходов над доходами. Объем задолженности - это не что иное, как сумма всех постатейных дефицитов бюджета, которые скорректированы под его положительное сальдо. Масштабные расходы бюджетной системы РФ связаны с непогашенными кредитами и обязательствами перед владельцами ценных бумаг. В структуру общего долга включены задолженности федерального и регионального правительства, общественных фондов. Это все свидетельствует о том, что структура неполноценна, гармония между расходами и доходами отсутствует. В Российской Федерации структура бюджетной системы имеет погрешности на каждом из уровней.

Бюджетная система РФ в 2015 году

Этот год для правительства России оказался достаточно сложным, в том числе и в аспекте подготовки бюджета на последующие три года. Экономический спад сопровождался существенными изменениями в экономике. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ кардинально сократились в связи с последними политическими событиями. Более того, страны запада выдвинули против государства довольно-таки серьезные санкции в разных отраслях экономики, которые наложили отпечаток практически на все уровни бюджетной системы РФ.

По предварительным данным, в госфонд страны на 2015 - 2017 года заложена стоимость нефти на уровне 96 долларов за баррель. По факту цена топлива сегодня равна 54 долларам. По итогам проведенных работ структура бюджетной системы РФ не досчитается в 2015 году 430 миллионов рублей, что составляет порядка 0,6% ВВП. Согласно прогнозам, уровень доходов государства должен составить порядка 15082 триллиона рублей, а расходы - в пределах 15513 триллионов рублей. Уже в 2016 году правительство готово и к росту доходов, и к росту расходов, и к увеличению дефицита, который по предварительным оценкам достигнет показателя в 476 миллиардов рублей. Не изменится ситуация и в 2017 году. Эксперты говорят о размере дефицита в будущем в рамках 540 миллиардов рублей. Практически безупречное устройство бюджетной системы РФ не в состоянии изменить ситуацию, которая складывается по факту.

В качестве положительного момента, который ожидает правительство, можно отметить сокращение оттока капиталов из страны. Вывоз средств за пределы государства должен сократиться с 50 миллиардов долларов в 2015 году до 20 миллиардов долларов уже в 2017. Это имеет отношение не столько к стремлению состоятельной части населения инвестировать в отечественный бизнес, сколько к падению доходности многих крупных концернов и отсутствию средств для инвестирования в зарубежную недвижимость у их владельцев. Так что положительность этого аспекта нужно еще пересмотреть. Сама же структура бюджетной системы РФ также должна быть пересмотрена.

В переводе с латинского термин «принцип» означает основу, первоначало чего-либо. В экономической науке принципами принято именовать закономерности формирования и взаимодействия различных экономических институтов. Многие из имеющихся в настоя­щее время принципов построения бюджетной сферы начинали склады­ваться еще в 1930 - 1960-х годах. Современные принципы построения и функционирования бюджетной системы России носят на себе отпечаток традиций осуществления бюджетной деятельности советского периода (фактический централизм, неправовой конъюнктурный подход к рас­пределению бюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам, наличие закрепленных и регулирующих источников бюджетного регулирования и т.д.), однако в отличие от бюджетной практики административно-ко­мандной системы эти принципы непосредственно отражены в нормах (правовых предписаниях) действующего бюджетного законодательства, и в первую очередь в Бюджетном кодексе РФ. В юридической науке под принципами традиционно понимаются принципы права как исходные или основополагающие (руководящие, коренные, ключевые) идеи, требования (положения, начала, правила), выражающие наиболее су­щественные особенности и целенаправленность, объективные законо­мерности, определяющие сущность всей системы права, отрасли права или правового института (субинститута).

Таким образом, принципы бюджетной системы России - это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, опреде­ляющие порядок построения и функционирования этой системы, и в целом бюджетных отношений, закрепленные в действующем законо­дательстве. Безусловно, эти общие начала находят свое выражение непосредственно в нормах российского бюджетного права.

К основным (базовым) принципам построения и функционирова­ния бюджетной системы относятся, в частности:

принцип законности (надлежащая правовая форма бюджетов);

принцип единства бюджетной системы Российской Федерации;

принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

принцип самостоятельности бюджетов;

принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов;

принцип сбалансированности бюджета;

принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;

принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

принцип гласности бюджетной деятельности;

принцип достоверности бюджета;

принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;

принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Феде­рации, муниципальных образований.

Рассмотрим особенности, значение и содержание каждого из пере­численных принципов построения и функционирования бюджетной системы.

Принцип законности (надлежащая правовая форма бюджетов). Значение и содержание этого принципа состоит в том, что бюджет должен быть утвержден только в надлежащей правовой форме - нор­мативным правовым актом законодательного (представительного) ор­гана государственной власти или местного самоуправления. Данный принцип закреплен в статье 11 Б К РФ, в соответствии с которой феде­ральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюд­жеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В случаях, если бюджетным законодательством (в данном случае - Бюджетным кодексом) предусматривается регулирование определен­ных отношений законом о бюджете, для органов местного самоуправле­ния эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в по­рядке, установленном уставами муниципальных образований.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного зако­нодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского уче­та средств федерального бюджета, территориальных бюджетов субъек­тов РФ и местных бюджетов. При всем том принцип единства бюджетной системы не существует без принципа самостоятельности бюджетов, которые в совокупности представляют собой динамическую систему. Это обусловлено тем, что полная реализация принципа един­ства возможна только путем ограничения самостоятельности нижестоя­щих бюджетов и наоборот 1 . Кроме того, необходимым условием един­ства бюджетной системы является наличие единой бюджетной класси­фикации и единой системы бюджетного процесса.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации состоит в закреплении соответствующих видов до­ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами госу­дарственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправ­ления. Однако, как отмечают многие экономисты, в основу ныне действующей бюджетной системы положены такие принципы разграничения доходов и расходов между ее уровнями, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. В качестве примера такой ситуации часто приводится методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов).

«Первая его часть направляется в адрес так называемых нуждающихся регионов, вторая - в адрес особо нуждающихся. «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в сред­нем по России, «особо нуждающимся» - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким обра­зом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной ме­тодики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естест­венным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономиче­ски обусловленное противостояние регионов» 1

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

Право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс;

Наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законода­тельством РФ;

Законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

Право органов государственной власти и органов местного само­управления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно с соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

Недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения дохо­дов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

Недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ в доходах и дополнительных расходах, возник­ших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключени­ем случаев, связанных с изменением законодательства.

Остановимся подробнее на принципе самостоятельности бюджетов. Здесь вполне можно согласиться с мнением ряда видных российских эко­номистов, в частности проф. В.М. Родионовой, которая в комментариях к одному из проектов БК РФ указывала на то, что принцип самостоятель­ности может быть полностью реализован лишь в условиях функциониро­вания такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управ­ления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет.

Содержание БК РФ и нормы других действующих законодатель­ных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют, од­нако, о том, что эти условия не выполняются. Между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, равно как и между территори­альными и местным бюджетами, допускаются проявление субъекти­визма, неравенство федеральных, территориальных и местных интере­сов, приоритет вышестоящих бюджетов над нижестоящими.

Анализ бюджетной работы показывает, что принцип самостоятель­ности на практике реализуется далеко не в полной мере. Это относит­ся и к региональным, и к местным бюджетам, где проблема проявляет­ся с особой остротой. Здесь, с нашей точки зрения, уместно привести следующее высказывание В. Скрыпника, директора Всероссийского научно-технического информационного центра: «Новое направление развития науки видится в изменении вектора фундаментальных и при­кладных исследований к возобновлению исследований жизнеобеспече­ния регионов страны. Глубокий анализ полученной в ходе таких иссле­дований информации будет способствовать выявлению перспектив развития национальных ресурсов с учетом их территориальных особенностей, разработке эффективных программ развития, принятию зако­нов, отражающих специфику регионов, гармоничному сочетанию уси­лий федеральных и региональных органов власти как необходимому условию экономического подъема. На основании результатов этих ис­следований можно будет принимать решения, способствующие подъ­ему экономики без больших материальных и финансовых затрат». Мысль автора статьи о том, что региональный и местный уровень - важнейшее звено для бюджетных реформ, сомнений не вызывает. Именно поэтому стратегической целью Программы развития бюджет­ного федерализма в РФ на период до 2005 г 1 . является обеспечение реальной налогово-бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Для этого предусматривает­ся, четкое разграничение расходных полномочий и обязательств влас­тей разных уровней, освобождение регионов и муниципалитетов от бремени нефинансируемых федеральных мандатов, закрепление на долгосрочной основе за региональными и местными властями доходных источников, внедрение общенациональных стандартов управления общественными финансами, включая казначейское исполнения реги­ональных и местных бюджетов. Таким образом, предстоит реструкту­ризация налоговых полномочий и межбюджетных отношений, цель которой - обеспечение реальных полномочий и реальной ответствен­ности за результаты деятельности органов власти каждого уровня.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фон­дов подлежат отражению в них в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. На­логовые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обя­зательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по рас­ходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обяза­тельных платежей, предоставленных в пределах текущего финансово­го года.

Кроме того, рассматриваемый принцип связан с понятием бюджета-брутто - метода построения бюджета, при котором в него включа­ются полные суммы доходов и эксплуатационные расходы государст­венных предприятий (почта, телеграф, железные дороги и т.д.) и имуществ (леса, земельные угодья, недра и т.п.), все оборотные, транзитные статьи, проходящие в равных суммах по доходам и расхо­дам (например, взносы в государственные внебюджетные фонды и расходы, осуществляемые за счет этих фондов). Отказ от принципа полноты бюджета приводит к появлению бюджетов-нетто, под ним понимается метод построения бюджета, при котором его взаимоотно­шения с государственным хозяйством строятся по сальдо (положи­тельному или отрицательному: в бюджете отражаются лишь итоговые финансовые результаты деятельности предприятий, находящихся на самостоятельном бюджете).

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен со­ответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверж­дении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исхо­дить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета, до­стижения заданных результатов с использованием наименьшего объе­ма средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Исторический опыт различных стран показывает, что величина бюджетного дефицита не должна превышать предельно допустимый размер, определяемый 5% валового национального продукта. В свою очередь, дефицит, превышающий предельно допустимые размеры, требует скорейшего принятия таких мер, которые могли бы привести к его быстрейшему сокращению.

Принцип эффективности и экономности использования бюджет­ных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны ис­ходить из необходимости достижения заданных результатов с исполь­зованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего ре­зультата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Причем, как отмечают, законодатель специально устанавливает запрет специализации источников покрытия расходов бюджета – ведь доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расхода­ми бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централиза­ции средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает: обязательное опубликование в откры­той печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти, органов местного са­моуправления; обязательную открытость для общества и средств мас­совой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногла­сия либо внутри законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти, либо между законодательным (представитель­ным) и исполнительным органами государственной власти.

Исключением, по мнению А.Н. Козырина, из принципа гласности могут стать секретные статьи бюджета, содержащие информацию, яв­ляющуюся государственной тайной. При этом законодательством уста­навливается, что секретные статьи могут утверждаться только в феде­ральном бюджете.

Такие выдающиеся исследователи, как Ф.С. Нитти и СЮ. Вит­те, именовали принцип «гласности» принципом «публичности», отме­чая, что бюджет должен быть публичным, т.е. составленным таким об­разом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и цифры. Это обусловлено прежде всего необходимостью соблюдения демокра­тических процедур в сфере распределения и использования обществен­ных финансов.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей терри­тории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Бюд­жет - документ, обращенный по времени в будущее. Он содержит прогностические оценки расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государ­ство планирует собрать за тот же период. Поэтому достоверность бюд­жета предполагает надежность показателей прогноза социально-эконо­мического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов. Несоблюдение этого принципа неизбежно приводит к серьезным расстройствам в сфере публичных финансов и денежного обращения.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств со­стоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение кон­кретных получателей с обозначением направления их на финансирова­ние конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, признаются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Наиболее рельефно рассматриваемый прин­цип реализуется, например, при использовании в качестве инструмента адресного финансирования решения важных общественных федераль­ных, региональных или местных проблем либо задач института целе­вой региональной или общегосударственной бюджетной программы. Так, приняты и финансируются на общегосударственном уровне такие федеральные целевые программы, как «Модернизация транспортной системы России» (2002-2010 годы), «Жилище» (2002-2010 годы), «Мировой океан» (1998-2012 годы), «Экономическое и социальное развитие коренных малочислен­ных народов Севера до 2011 года», «Создание и развитие информаци­онно-телекоммуникационной системы специального назначения в инте­ресах органов государственной власти на 2001-2007 годы, «Экология и природные ресурсы России» на 2002 - 2010 годы, «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», «Сейсмобезопасность территории России» (2002-2010 годы), «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов» (2002-2010 годы), «Создание автоматизированной систе­мы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», «Глобальная нави­гационная система» (2002-2011 годы), «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года, «Энергоэффективная экономика» на 2002 - 2005 годы и на перспективу до 2010 года, «Электронная Россия на 2002 - 2010 годы», «Развитие Калининградской области на период до 2010 года», «Со­кращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)», Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» (1995 - 2012 годы).

В целом необходимо отметить важность исследуемого принципа для эффективного функционирования бюджетной системы, что неод­нократно подчеркивалась в литературе. Ведь этот принцип призван га­рантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утвер­ждении соответствующих бюджетов. Соблюдение этого принципа по­зволяет избежать искажения воли законодателя (компетентного орга­на, утверждающего бюджет), когда бюджетные средства, предназна­ченные законодателем на одни цели, на практике идут на покрытие совершенно других государственных расходов 1 . Контроль за соблюде­нием субъектами бюджетной деятельности принципа адресности и це­левого характера бюджетных средств - одно из важнейших направле­ний государственного и муниципального финансового контроля в бюд­жетной сфере.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Феде­рации, муниципальных образований подразумевает определение бюд­жетных полномочий органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправле­ния, не соответствующие Кодексу, являются недействительными.

Совокупность названных принципов представляет собой проек­цию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и рас­пределения государственных и муниципальных бюджетов, придает бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправле­ния целенаправленность, наполняет ее конкретно-определенным смыс­лом, поскольку отдельный принцип является только относительным предметом научного познания. В то же время в основе бюджетного пра­ва лежат исходные начала, обусловленные особенностями бюджета как ведущего звена финансовой системы, т.е. его централизованным и все­общим характером. 1

Таким образом, как было показано, каждый из принципов построе­ния и функционирования бюджетной системы неоднороден по своей структуре, состоит из совокупности разнообразных, но тесно взаимо­связанных и взаимообусловленных юридических, экономических и ор­ганизационных императивов. Поэтому понимание сути этих принципов невозможно без уяснения сущности бюджетных отношений и значения источников нормативно-правового регулирования порядка функциони­рования бюджетной системы Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе (Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ) дано следующее определение бюджета: это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государства и местного самоуправления.

Бюджетное устройство - это структура и принципы построения бюджетной системы.

Бюджетная система РФ - совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права. Она состоит из бюджетов трех уровней:

I уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- II уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- III уровень - местные бюджеты.

Помимо вышеперечисленных видов бюджетов существует еще консолидированный бюджет, который представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный бюджет плюс бюджеты субъектов Российской Федерации.

Бюджетная система РФ построена на основе следующих принципов:

1. Принцип единства бюджетной системы, который обеспечивается единством бюджетного законодательства, денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетных документов и бюджетной отчетности, бюджетной политики и т.п.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.

3. Самостоятельность бюджетов всех уровней , выражающаяся в наличии у каждого бюджета своих источников доходов, в праве каждого бюджета самостоятельно расходовать их по своему усмотрению и определять источники финансирования дефицита бюджета; в утверждении каждого бюджета соответствующими представительными органами; в исполнении каждого бюджета соответствующими исполнительными органами власти; в недопустимости компенсации за счет бюджетов других уровней потребности в доходах и дополнительных расходах.

4. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем расходов должен быть равен объему доходов плюс источники финансирования дефицита бюджета (размер дефицита бюджетов всех уровней ограничен Бюджетным кодексом). При этом бюджеты всех уровней должны быть утверждены без профицита бюджета. Профицит - это превышение доходов бюджета над расходами.

5. Принцип эффективного и экономного использования бюджетных средств.

6. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей бюджетов, их адекватность существующему экономическому положению. Нарушение этого принципа ведет к серьезным финансовым последствиям. Примером может служить бюджетный кризис 1997г. и секвестр бюджета (пропорциональное снижение государственных расходов по всем статьям бюджета, кроме защищенных).

7. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает необходимость их отражения в бюджетах в полном объеме и в обязательном порядке.

8. Принцип гласности, т.е. необходимость публикации законов о бюджетах и отчетов об их исполнении в открытой печати.

9. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в адрес конкретных получателей с обозначением цели их использования.

4.2. Бюджетная классификация

Основным методологическим документом, на основе которого составляются и исполняются бюджеты, является бюджетная классификация.

Бюджетная классификация - это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников покрытия дефицита этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Такая классификация является единой для бюджетов всех уровней и утверждается федеральным законом. Она имеет важное значение, так как используется:

Для составления, утверждения и исполнения бюджета;
- контроля за выделением и использованием бюджетных средств;
- обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней;
- составления консолидированных бюджетов всех уровней.

Министерство финансов РФ утвердило "Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ" своим приказом от 25 мая 1999 г. № 38н. По новой бюджетной классификации госбюджет состоит из четырех блоков: "доходы", "расходы", "финансирование бюджета" и "государственный долг".

Классификация доходов бюджета

Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Доходы делятся на группы, подгруппы, статьи и подстатьи (четыре уровня). Они подразделяются на четыре группы: налоговые, неналоговые, безвозмездные поступления и доходы целевых бюджетных фондов. Налоговые доходы состоят из следующих подгрупп:

Налоги на прибыль (доход), прирост капитала;
- налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;
- налоги на совокупный доход;
- налоги на имущество;
- платежи за пользование природными ресурсами;
- налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции;
- прочие налоги, пошлины, сборы.

Неналоговые доходы включают следующие подгруппы:

Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;
- доходы от продажи земли и нематериальных активов;
- поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;
- административные платежи и сборы;
- штрафные санкции, возмещение ущерба;
- доходы от внешнеэкономической деятельности;
- прочие неналоговые доходы.

Безвозмездные перечисления состоят из подгрупп:

От нерезидентов;
- от бюджетов других уровней;
- от государственных внебюджетных фондов;
- от государственных организаций;
- от наднациональных организаций;
- средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды.

Доходы целевых бюджетных фондов включают в себя следующие целевые бюджетные фонды: дорожные фонды; экологические фонды; Федеральный фонд МНС и Федеральной службы налоговой полиции РФ; Фонд развития таможенной системы РФ; Государственный фонд борьбы с преступностью; Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Целевой бюджетный фонд содействия военной реформе; Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов.

В свою очередь подгруппы делятся на статьи и подстатьи. Так, подгруппа "налоги на прибыль (доход), прирост капитала" делится на две статьи: налог на прибыль (доход) предприятий и организаций и подоходный налог с физических лиц. Статья "подоходный налог с физических лиц" делится на три подстатьи: подоходный налог, удерживаемый предприятиями, учреждениями и организациями, подоходный налог, удерживаемый налоговыми органами, и налог на игорный бизнес.

Классификация расходов бюджета

Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственного и местного самоуправления. Различают три структуры расходов бюджета: функциональную, экономическую и ведомственную. Бюджетную классификацию расходов можно представить в виде схемы (рис. 4.1)

Рис. 4.1. Классификация расходов государственного бюджета РФ

Функциональная классификация - группировка расходов бюджетов всех уровней, отражающая направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Группировка имеет четырехуровневую структуру: разделы и подразделы, целевые статьи и виды расходов.

Государственное управление и местное самоуправление;
- судебная власть;
- международная деятельность;
- национальная оборона;
- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- промышленность, энергетика и строительство;
- сельское хозяйство, рыболовство и др.

Разделы делятся на подразделы. Так, раздел "Международная деятельность" состоит из следующих подразделов: международное сотрудничество; участие в миротворческой деятельности; реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ; международные культурные, научные и информационные связи; экономическая и гуманитарная помощь другим государствам.

Ведомственная классификация - это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Главный распорядитель средств - руководитель органа государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Экономическая классификация - группировка расходов бюджетов всех уровней по экономическому содержанию, отражающая виды финансовых операций, с помощью которых государство выполняет свои функции как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими странами. Расходы делятся на категории, группы, предметные статьи и подстатьи (всего четыре уровня). Различают три категории расходов: текущие, капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

Текущие расходы - это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, бюджетных учреждений и т. п. В категорию "Текущие расходы" включаются следующие группы: закупки товаров и услуг; выплаты процентов; субсидии и текущие трансферты; оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом. В свою очередь в группу "Закупка товаров и услуг" включаются следующие предметные статьи: оплата труда государственных служащих; начисления на оплату труда; приобретение предметов снабжения и расходных материалов; командировки и служебные разъезды, оплата транспортных услуг, оплата услуг связи, оплата коммунальных услуг, оплата геологоразведочных работ и др. Предметные статьи разделяются на подстатьи, которые отражают наиболее детальное распределение доходов бюджета.

Капитальные расходы - это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов может быть выделен бюджет развития. Капитальные расходы имеют следующие группы: капитальные вложения в основные фонды, создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов, капитальные трансферты.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ

Источники финансирования делятся на внутренние и внешние.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ - это группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. Источники финансирования делятся на следующие группы:

Финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатков средств бюджета;
- государственные ценные бумаги;
- бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов;
- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней;
- прочие источники внутреннего финансирования;
- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
- государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней.

Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета - это группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ для финансирования дефицита федерального бюджета.

Источники внешнего финансирования делятся на следующие группы:

Кредиты международных финансовых организаций;
- кредиты правительств иностранных государств, предоставленные РФ;
- кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные РФ;
- изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в иностранной валюте;
- прочее внешнее финансирование.

Классификация государственных долгов РФ и субъектов РФ

Государственные долги делятся на внутренние и внешние.

Классификация государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ - это группировка долговых обязательств Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ. Классификация государственных внутренних долгов включает в себя 27 видов внутренних заимствований:

Целевые займы и вклады;
- государственные внутренние займы 1991 и 1992 гг.;
- государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР;
- казначейские обязательства;
- государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом;
- ГКО;
- ОФЗ-ПК и т.д.

Классификация видов государственного внешнего долга РФ - это группировка государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ. Классификация состоит из группы "Государственный внешний долг РФ", включающая следующие подгруппы:

Кредиты, полученные от правительств иностранных государств;
- кредиты, полученные от иностранных коммерческих банков и фирм;
- кредиты, полученные от международных финансовых организаций.

4.3. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Они строятся на следующих принципах:

Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
- самостоятельность бюджетов всех уровней;
- законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
- объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
- единство бюджетной системы;
- равенство всех бюджетов РФ.

Межбюджетные отношения регулируются. Бюджетное регулирование - это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ четко разграничил доходы и расходы по бюджетам различных уровней.

Доходы бюджетов можно разделить на две группы:

- собственные доходы бюджетов - доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
- регулирующие доход - федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в процентах в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: субвенции, дотации, субсидии, кредиты, ссуды.

Субвенция - фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей.

Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.

В 1994 г. в России был введен новый механизм межбюджетных отношений. Был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР) за счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет. Регионы получают из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Регионы делились на три группы, с выделением нуждающихся и особо нуждающихся регионов.

4.4. Бюджетный процесс РФ

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс строится в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят:

Финансовые органы (Министерство финансов, Федеральное казначейство, Налоговая инспекция и др.);

Органы денежно-кредитного регулирования (Банк России);
- органы государственного (муниципального) контроля.

Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полномочия.

Участники бюджетного процесса:

Президент РФ, Государственная дума, Совет Федерации, Правительство РФ;
- органы законодательной (представительной) власти;
- органы исполнительной власти;
- органы денежно-кредитного регулирования;
- органы государственного и муниципального финансового контроля;
- органы государственных внебюджетных фондов;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- иные органы (бюджетные учреждения, получатели бюджетных средств).

Органы представительной власти рассматривают, утверждают и контролируют исполнение федерального бюджета.

Органы исполнительной власти составляют и исполняют бюджеты, представляют отчеты об их исполнении.

Банк России разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.

Органы государственного контроля контролируют исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов и целевых программ.

Главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства по получателям и распорядителям, утверждает сметы доходов и расходов, составляет бюджетную роспись (документ о поквартальном распределении доходов и расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств), контролирует целевое использование бюджетных средств, их возврат, представляет сводный отчет об исполнении бюджета, выступает в суде от имени казны РФ.

Распорядитель бюджетных средств распределяет средства по подведомственным получателям, составляет бюджетную роспись, утверждает сметы доходов и расходов бюджетных учреждений, контролирует использование бюджетных средств.

Рассмотрим сущность бюджетного процесса на примере федерального бюджета . Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Составление проекта бюджета основывается:

На бюджетном послании Президента РФ;
- прогнозе социально-экономического развития на очередной финансовый год;
- основных направлениях бюджетной и налоговой политики;
- прогнозе сводного финансового баланса;
- плане развития государственного или муниципального сектора экономики.

Одновременно с проектом бюджета составляется перспективный финансовый план на три года, который законодательно не утверждается. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В бюджетном послании определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных о социально-экономическом развитии за последний финансовый год и прогноза на планируемый финансовый год. Баланс финансовых ресурсов - это баланс всех доходов и расходов. Он составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и прогноза на следующий год. План развития государственного или муниципального сектора экономики включает в себя перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муниципальных унитарных предприятий; программу приватизации государственного или муниципального имущества, сведения о предельной платной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств; план предоставления услуг бюджетными учреждениями.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем и темп роста ВВП, а также уровень инфляции в очередном финансовом году.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год; разработка Министерством финансов РФ основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов. Одновременно Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении МРОТ и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы. Министерство финансов направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств из бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Второй этап формирования бюджета - распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетных средств в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета. Несогласованные вопросы рассматриваются межведомственной правительственной комиссией.

Разработка и согласование показателей проекта бюджета завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего финансовому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ, проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов, а также другие документы, утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную думу.

Проект закона о бюджете содержит основные характеристики бюджета: общий объем доходов и расходов, дефицит бюджета; доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям; нормативы отчислений от доходов в пользу бюджетов других уровней; расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; доходы и расходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней; распределение бюджетных средств по главным распорядителям бюджетных средств и другие показатели.

В составе расходов указываются лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов.

В проекте закона о бюджете должны быть даны следующие характеристики государственного долга:

Источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних и внешних заимствований;
- верхний предел внутреннего и внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за финансовым годом;
- предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних и внешних заимствований;
- предел государственных внешних заимствований;
- объемы и перечень государственных внешних заимствований;
- пределы предоставления государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, международным организациям.

Проект бюджета и другие документы вносятся на рассмотрение законодательного органа РФ, субъекта РФ, местного самоуправления. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Эти законы должны быть утверждены до начала финансового года. Если закон о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то вводится временное управление бюджетом.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной думы и Президента проект федерального закона о федеральном бюджете не позднее 15 августа текущего года. Проект бюджета направляется Советом Государственной думы или ее председателем в Комитет по бюджету, который дает заключение о соответствии предоставленных документов и материалов Бюджетному кодексу. Проект бюджета принимается на рассмотрение Государственной думой или возвращается на доработку в Правительство. Совет Государственной думы направляет проект бюджета в Совет Федерации, комитеты Государственной думы и Счетную палату для внесения замечаний и предложений. Государственная дума рассматривает проект в четырех чтениях.

В первом чтении проект рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения Правительством в Государственную думу. При этом обсуждаются концепция бюджета и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, взаимоотношения бюджетов, проект программы внешних заимствований, основные характеристики федерального бюджета (доходы, их распределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, дефицит бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, источники его покрытия, общий объем расходов бюджета). Если проект утверждается Государственной думой, то утверждаются основные характеристики бюджета. Если в первом чтении проект отклоняется, то он передается в согласительную комиссию или возвращается на доработку. При повторном отклонении проекта бюджета в первом чтении Государственная дума ставит вопрос о доверии Правительству.

Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации и размер ФФПР. Государственная дума рассматривает проект во втором чтении в течение 15 дней. Если проект отклоняется во втором чтении, то он передается в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной думы, Совета Федерации и Правительства.

В третьем чтении утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям по всем четырем уровням функциональной классификации, распределяются средства ФФПР расходы на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства, программы предоставления средств бюджета на возвратной основе, программы внешних заимствований. В третьем чтении проект рассматривается в течение 25 дней.

Принятый Государственной думой Закон в течение 5 дней передается в Совет Федерации, который рассматривает его в течение 14дней. Одобренный Советом Федерации Закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Если Совет Федерации отклоняет Закон, то он передается в согласительную комиссию и затем повторно принимается Государственной думой. При отклонении Закона Президентом он передается в согласительную комиссию. Если Закон не вступит в силу до начала финансового года, то Государственная дума принимает федеральный закон о финансировании расходов в первом квартале.

Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов . Органы исполнительной власти организуют исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех расходов и получателями бюджетных средств, осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. При этом действует принцип единства кассы , который предусматривает зачисление всех доходов и источников финансирования дефицита бюджета, осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи , которая составляется главным распорядителем по распорядителям и получателям бюджетных средств. На основании бюджетных росписей главных распорядителей составляется сводная бюджетная роспись и направляется в орган, исполняющий бюджет.

Уведомления о бюджетных ассигнованиях доводятся до распорядителей и получателей бюджетных средств. Бюджетные учреждения составляют сметы доходов и расходов и представляют их на утверждение вышестоящему распорядителю, который их утверждает.

Орган, исполняющий бюджет, утверждает для распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства - это обязанность органа, исполняющего бюджет, совершать расходование средств определенного бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Получатели бюджетных средств составляют платежные и другие документы для совершения расходов и платежей в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, проверяет эти документы и совершает разрешительную надпись. Расходование денежных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденных бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.

Расходы бюджета могут быть сокращены. Если финансирование из бюджета сокращается не более чем на 5%, то ввести режим сокращения расходов может руководитель финансовых органов. Если финансирование сокращается более чем на 5%, но меньше чем на 10%, то ввести режим сокращения расходов могут Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. Если финансирование сокращается более чем на 10%, то орган исполнительной власти представляет законодательному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.

Возможна блокировка расходов бюджета. Она осуществляется по решению руководящего финансового органа на любом этапе исполнения бюджета (например, при нецелевом использовании бюджетных средств).

Если доходы бюджета превышают утвержденные законом показатели, то превышение используется на покрытие дефицита и погашение долговых обязательств бюджета. При этом изменения в закон о бюджете не вносятся. Если превышение больше 10%, то вносятся изменения в закон о бюджете.

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств имеют право перемещать ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% лимита бюджетных средств, доведенного до получателя.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах и получение за счет этого доходов не допускаются.

Если лимит бюджетных средств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев сокращения и блокировки расходов бюджета), то получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита и расходы бюджета подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Представляет ее уполномоченный исполнительный орган в законодательный орган, контрольные органы и Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета - законодательный орган.

Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие также 31 декабря.

Контроль за исполнением бюджета осуществляют законодательные органы. Существуют следующие формы контроля:

Предварительный - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов;
- текущий - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов (комиссиями, рабочими группами законодательных органов власти);
- последующий - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Финансовый контроль осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета проверяется контрольными органами. Если исполнение бюджета не соответствует закону, то законодательный орган имеет право отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в Прокуратуру РФ для привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Законодательный орган субъекта РФ местного самоуправления вправе выразить недоверие соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отозвать выборные должностные лица, привлечь к иным формам ответственности исполняющий орган или его должностных лиц.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов;
- изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных учреждениях;
- наложение штрафа;
- начисление пени;
- иные меры.

Применять эти меры имеют право руководители органов Федерального казначейства и их заместители. Основаниями для применения вышеназванных мер могут быть:

Неисполнение закона о бюджете;
- нецелевое использование бюджетных средств;
- невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств;
- неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами;
- неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств их получателям;
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитов бюджетных обязательств;
- предоставление бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций с нарушением установленного порядка и др.

4.5. Государственный долг РФ

4.5.1. Сущность и формы государственного долга

Государственный долг - это совокупность дефицитов государственного бюджета за определенный период времени. Это экономическое определение государственного долга. В Бюджетном кодексе дано юридическое определение этого понятия как долговых обязательств РФ перед юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Основными причинами образования государственного долга являются дефицит государственного бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц.

Государственные долговые обязательства могут существовать в различных формах:

Кредитные соглашения и договоры РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями в пользу указанных кредитов;
- государственные ценные бумаги, выпущенные от имени РФ;
- договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручительства по обеспечению обязательств третьими лицами;
- переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе федеральных законов;
- соглашения и договоры РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Государственный долг можно классифицировать по различным критериям. По валютному критерию он делится на внутренний и внешний: рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему. В международной практике есть и другое определение внешнего долга: совокупный долг нерезидентам, а внутреннего долга - как совокупного долга резидентам.

Государственный долг делится на капитальный и текущий. Капитальный долг - это сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты. Текущий долг - это расходы по выплате доходов и погашению обязательств.

По срокам государственные долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от 5 до 30 лет). Долговые обязательства не могут превышать срок в 30 лет.

По уровню управления государственный долг делится на государственный долг РФ, государственный долг субъекта РФ и муниципальный государственный долг. Россия не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ.

Размеры и структура государственного внутреннего долга приведены в Программе государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Программа входит в число документов, предоставляемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.

Предельные объемы внутреннего долга утверждаются законом о бюджете на соответствующий финансовый год (федеральным законом, законом субъекта РФ или местного органа власти). Предельный объем может быть превышен Правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных средств, направляемых РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. Для субъекта РФ этот предел не должен превышать 30% доходов бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и заемных средств, привлеченных в текущем году. Для муниципальных образований он не должен превышать 15% доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, привлеченных в текущем году заемных средств. Предельный размер расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня. Если эти расходы больше 15%, то могут быть применены следующие санкции:

Ревизия бюджета субъекта РФ;
- передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ или местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта РФ;
- иные меры.

В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственного долга. Субъекты РФ и муниципальные образования регистрируют свои долговые обязательства в Министерстве финансов РФ, которое ведет Государственную долговую книгу РФ.

Внутренние долговые обязательства можно разбить на две группы:

Рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ, ОГСЗ и др.);
- нерыночные, выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности бюджета (векселя Министерства финансов РФ, задолженность перед ЦБ РФ и др.).

Быстрый рост государственного внутреннего долга привел к тому, что расходы по обслуживанию долга стали превышать доходы от размещения государственных ценных бумаг. Поэтому были приняты меры, которые позволили снизить эти затраты, а именно:

На российский рынок ценных бумаг были допущены нерезиденты (для покупки государственных ценных бумаг им было разрешено открывать счета типа "С");
- начался выпуск нерыночных займов и золотых сертификатов;
- начался выпуск еврооблигаций, который позволил перевести внутренний долг во внешний.

Расходы по обслуживанию внешнего долга меньше, чем внутреннего, заимствования за рубежом в худшем случае обходятся в 25% годовых. Однако обострение финансового кризиса внесло свои коррективы в эти планы.

4.6. Внебюджетные фонды

Внебюджетные средства - это финансовые ресурсы государства, имеющие целевое назначение и не включаемые в бюджет.

Внебюджетные средства находятся в распоряжении органов государственной власти соответствующего уровня и концентрируются в специальных фондах, предназначенных для финансирования определенных мероприятий. Таким образом, внебюджетные фонды - это способ организации государственных финансовых ресурсов.

Необходимость создания внебюджетных фондов состоит в следующем: в рамках бюджета практически отсутствует закрепленность доходов за конкретными видами расходов, существует возможность перелива средств по статьям расходов, сокращения финансирования по важным статьям расходов, в частности, социальным. Выходом из такой ситуации является формирование финансовых ресурсов за пределами бюджета и использование их для финансирования отдельных общественных потребностей на основе оперативной самостоятельности.

Специальные фонды, создаваемые государством, известны еще в эпоху феодализма, когда с расширением деятельности государства возникли новые виды расходов, которые отражались на особых счетах и покрывались из источников, созданных для конкретных целей. Но такие специальные фонды имели временный характер, количество их постоянно менялось. С формированием капитализма происходит унификация специальных фондов. Сегодня в отдельных развитых странах насчитывается от 30 до 80 специальных фондов, которые формируются, в основном, двумя способами:

Выделяются из государственных или местных бюджетов;
- создаются по особому решению законодательного органа.

Источниками внебюджетных фондов могут быть специальные налоги и сборы, субсидии из бюджета, займы. Конкретный перечень источников определяется задачами, для реализации которых создаются фонды.

По принадлежности фонды могут быть федеральными, региональными, муниципальными (в соответствии с уровнями государственного управления). В зависимости от целей использования они делятся на экономические и социальные.

В российской практике с началом реформ в бюджетной системе право создавать внебюджетные фонды было предоставлено органам государственной власти всех уровней управления. Только на федеральном уровне было сформировано более 20 целевых внебюджетных фондов, в которых сосредотачивалось до 20% ВВП, при этом на долю централизованных фондов приходилось 60% всех внебюджетных ресурсов. Каждый внебюджетный фонд имел самостоятельную структуру управления, что ограничивало возможность контроля со стороны правительства за движением денежных средств.

С 1994 года централизованные (федеральные) внебюджетные фонды, доходы которых формировались за счет обязательных платежей предприятий, были консолидированы в федеральном бюджете. Таким образом, на федеральном уровне, как самостоятельные, существуют четыре социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования. Данные фонды имеют территориальные отделения.

Региональные и местные органы государственной власти обладают полной самостоятельностью в решении вопросов формирования внебюджетных фондов за счет местных источников. В частности, это могут быть:

Фонды развития территорий;
- фонды природоохранных мероприятий;
- фонды социальной поддержки населения;
- валютные фонды и др.

В Ростовской области сегодня работает 61 внебюджетный фонд:

Областные внебюджетные фонды;
- территориальные отделения федеральных фондов.

Средства, сосредоточенные в этих фондах, сопоставимы по размерам с консолидированным бюджетом области.

Общими направлениями использования средств внебюджетных фондов являются следующие:

Расходы, обусловленные назначением фондов;
- расходы на учредительскую деятельность;
- инвестиции.

По основным направлениям своей деятельности фонды освобождаются от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин.

Предыдущая

В РФ, как и в любой стране, формирование бюджетной системы основывается на определенных принципах. Принципы - это наиболее общие и существенные положения, определяющие структуру, содержание и характер взаимодействия всех аспектов, касающихся работы бюджетной системы. Такие принципы в РФ закрепляются и детально рассматриваются в специальном законодательном акте - Бюджетном Кодексе. Непосредственно принципы построения бюджетной системы государства изложены в пятой главе настоящего Кодекса.

Наиболее важные принципы функционирования будут рассмотрены ниже.

1. Принцип уровневого разграничения баланса бюджета предусматривает, что конкретные ресурсов формируются их строго оговоренных источников налоговых поступлений. Кроме того, здесь учитывается и уровневый фактор, т.е. разграничение налоговых и бюджетных структур на федеральные и региональные.

2. Установленные принципы единства бюджетной системы предусматривают сохранение и ее работу как единого целого системного образования, функционирующего на основе общей денежной системы и унифицированных видов бюджетной документации и общих законах.

3. Принцип самостоятельности заключается в:

Предоставлении права осуществления бюджетного процесса местным (региональным) ;

Наличии у каждого субъекта своей базы для его формирования;

Законодательном распределении полномочий по формированию бюджетов;

Праве властных институтов распределять статьи расходования бюджетных средств и источников их пополнения.

4. Принципы построения бюджетной системы, предусматривающие полноту отражения всех бюджетных ресурсов, аккумулированных в системе страны и их полное использование для финансирования программ, предусмотренных бюджетным законодательством.

5. Принципы предполагают соответствия количества средств расходной части бюджета возможностям источников по его пополнению. Минимизация его дефицита является основным правилом, которое обеспечивает выполнение этого принципа.

6. Принцип эффективности предполагает экономное расходование бюджетных ресурсов, которое обязывает органы власти добиваться решения стоящих хозяйственных задач при наименьших затратах.

7. Принцип гласности устанавливает, что все сведения, касающиеся протекания бюджетного процесса, подлежат опубликованию в СМИ. Помимо этого, этот принцип устанавливает, что все процедуры утверждения должны быть открытыми. Секретные статьи рассматриваются и утверждаются только на федеральном уровне.

8. Принцип достоверности означает высокую степень достоверности и надежности информации о содержании бюджетной деятельности, реалистичности прогнозирования бюджетного процесса и его исполнения.

9. Принципы построения бюджетной системы на основе адресности и строгого целевого использования ресурсов предполагают такое их распределение, при котором получатель может ими располагать только после убедительного обоснования целей финансирования.

В соответствии с дополнениями в Кодекс, не допускается перераспределение бюджетов между их уровнями, за исключением федерального, в котором создаются специальные фонды для адресного финансирования срочных государственных или социальных программ.

Федеральные акты, которые имеют отношение к регулированию бюджетного процесса, устанавливают и ответственность, которую могут нести должностные лица, совершившие нарушения в этой области. Такое санкционирование можно также рассматривать как дополнительный и необходимый принцип работы бюджетной системы. принципы построения бюджетной системы являются содержательной основой для созидания правовой базы регулирования бюджетных процессов.

1) бюджетное устройство любого государства зиждется в основном на од­
них и тех же принципах. Это обусловлено фундаментальным значением пос­
леднего для нормального функционирования государства как формы суще­
ствования гражданского общества. Сравнение бюджетного законодательства
Республики Беларусь с аналогичным законодательством других стран свиде­
тельствует об идентичности представлений законодателей в этом вопросе;

2) часто смешиваются понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная
система», порой они применяются, как синонимы, а если и употребляются
в различных контекстах, то не устанавливаются различия между ними;

3) понятие «бюджетная система» закреплено в Законе Республики Бе­
ларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных
внебюджетных фондах» от 15 июля 1998 г. Из этого должно было бы сле­
довать, что понятие «бюджетная система» - более широкое, чем понятие
«бюджетное устройство». Однако в статье Закона для определения бюд­
жетного устройства используется термин «бюджетная система», как объяс­
няющий, наряду с другими понятиями, юридическую конструкцию этой

правовой категории. Поэтому можно говорить о бюджетной системе в широком и узком смысле этого понятия. Точка зрения не бесспорная, но имеющая право на жизнь, так как в юридической литературе встречаются случаи рассмотрения отдельных понятий в широком и узком значении.

Таким образом, бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетное устройство Рес­публики Беларусь основывается на принципах единства, реальности, глас­ности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Республики Беларусь, и определяется административно-территориальным устройством Республики Беларусь, как суверенного государства.

Из приведенного определения следует, что бюджетное устройство со­держит три составляющих элемента:

Бюджетную систему;

Принципы построения бюджетной системы;

Обусловленность административно-территориальным делением.

Бюджетная система государства определяется государственным и ад­министративно-территориальным делением. Республика Беларусь -уни­тарное государство, включающее области, города, районы. В связи с раз­граничением компетенции между Республикой Беларусь и администра­тивно-территориальными единицами, каждая из них имеет свой бюджет. Совокупность бюджетов всех уровней образует бюджетную систему Рес­публики Беларусь. В силу вышеназванных обстоятельств бюджетная си­стема заключает в себе бюджеты двух уровней: республиканский бюд­жет и местные бюджеты, которые, в свою очередь, содержат в себе само­стоятельные звенья: областные, городские, районные бюджеты, бюдже­ты сельских и поселковых Советов депутатов.

Перечисленные бюджеты являются самостоятельными звеньями бюд­жетной системы. Однако для целей определения общего уровня доходов и расходов во всей бюджетной системе или в масштабах территории со­ставляются консолидированные бюджеты, представляющие собой сово­купность бюджетов Республики Беларусь или ее соответствующей адми­нистративно-территориальной единицы. Так, бюджеты областей, города Минска и республиканский бюджет составляют консолидированный бюджет Республики Беларусь. Бюджеты районов, городов областного под­чинения, расположенных на территории области, и областной бюджет составляют консолидированный бюджет области.

В этой связи необходимо сделать следующее замечание. Законодатель­ство республики не использует термин «государственный бюджет». Под ним в прежние времена понимался республиканский бюджет и бюджеты областей и города Минска. Закон регулировал не только республиканский бюджет, но по основным показателям и указанные бюджеты. В настоящее время Закон называется «О бюджете Республики Беларусь на такой-то год». Однако в законе речь идет только о республиканском бюджете, его доходах и расходах. Таким образом, законодатель отождествляет бюджет Респуб-

лики Беларусь с республиканским бюджетом, хотя из смысла закона о бюджетной системе следует, что понятию «бюджет Республики Беларусь» больше соответствует консолидированный бюджет Республики Беларусь.

Еще недавно классификация местных бюджетов была обусловлена толь­ко административно-территориальным делением. Закон о бюджетной сис­теме, принятый в середине 1998 г., вносит новый признак - территориаль­ный уровень, в соответствии с которым местные бюджеты подразделяются: первичного уровня (сельские, поселковые, городские (городов районного под­чинения)); базового уровня (районные и городские (городов областного под­чинения)); бюджеты областного уровня. Такая группировка вызвана необ­ходимостью совершенствования механизма бюджетного регулирования.

Закон о бюджетной системе не указывает на бюджеты Свободных Эко­номических Зон (СЭЗ) и бюджет Союза Республики Беларусь и Российс­кой Федерации. Представляется, что это можно квалифицировать как про­бел в системообразующем бюджетном законе белорусского государства.

В зависимости от места в бюджетной системе каждый бюджет уча­ствует в финансировании расходов, имеющих республиканское, област­ное, городское, районное значение. Выделим положение вышестоящего бюджета относительно нижестоящих. Различие в уровнях экономическо­го развития территорий обусловливает, что для обеспечения единого уров­ня удовлетворения определенного минимума в социальных потребнос­тях, нижестоящие бюджеты должны получать финансовую помощь из вышестоящего бюджета. Этот механизм направлен на достижение уста­новленной законом минимальной бюджетной обеспеченности, под кото­рой понимается минимально допустимая стоимость государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых в расчете на душу насе­ления за счет средств бюджета. Это делает бюджетную систему органи­чески взаимосвязанной, централизованной и социально-направленной.

Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе среднереспубликанского норматива бюджетной обеспеченности по отрас­лям непроизводственной сферы на одного жителя. Данный норматив позволяет реально обеспечивать конституционную норму о равенстве всех граждан. В противном случае возможности финансирования таких рас­ходов, как на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, в отдельных регионах были бы поставлены в зависимость от результатов их хозяйственной деятельности. Известно, что выравнивание уровней эко­номического и социального развития регионов всегда и везде провозгла­шается среди главных целей финансовой политики государства.

Между тем присутствующий здесь принцип социальной справедли­вости находится в определенном противоречии с другим не потерявшим своего значения принципом самофинансирования регионов. При самой удачной региональной политике полностью преодолеть экономическую отсталость отдельных регионов, особенно в государствах с большой тер­риторией, вряд ли возможно. Противоречие между регионами-донарами

и регионами-рецепиентами, таким образом, объективно по своей эконо­мической природе.

Указанное противоречие является частным случаем проявления про­тиворечия между экономическими закономерностями и юридически зак­репляемыми принципами социальной справедливости.

Таким образом, под бюджетной системой Республики Беларусь пони­мается основанная на экономических отношениях и нормах законода­тельства совокупность республиканского бюджета и местных бюджетов.

Бюджетная система, как любая самостоятельная управляемая систе­ма, должна основываться на определенных принципах. Закон Республи­ки Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государствен­ных внебюджетных фондах» от 15 июля 1998 г. устанавливает в этой связи следующие принципы: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов.

Категория «принцип» - межотраслевая, имеющая в каждой отрасли права свое понимание. Чтобы исключить вероятность разного толкования принципов, лежащих в основе построения бюджетной системы, законода­тельство дает исчерпывающие определения каждого из принципов.

Важнейший принцип - единство, он цементирует бюджетную систе­му, делает ее управляемой и централизованной. Этот принцип является производным от единой экономической и социальной политики Респуб­лики Беларусь, а финансово-бюджетная политика является частью эко­номической политики. Коль скоро единство лежит в основе целого, оно, естественно, должно быть заложено и в основу частей целого.

Единство бюджетной системы Республики Беларусь обеспечивается единой законодательной базой, единой формой бюджетной документа­ции, использованием единой бюджетной классификации, предоставле­нием необходимой статистической и бюджетной информации с нижнего уровня на следующий уровень бюджетов для составления свода бюдже­тов Республики Беларусь, согласованными принципами бюджетного про­цесса, единством денежной системы.

Как видно из приведенного определения, единство бюджетной систе­мы основано на взаимодействии всех звеньев бюджетной системы. Из при­веденных слагаемых единства бюджетной системы нуждается в уточне­нии понятие «единая бюджетная классификация». Под ней понимается си­стематизированная группировка доходов, расходов и источников финан­сирования дефицита республиканского и местных бюджетов, государствен­ных внебюджетных и бюджетных целевых фондов, внебюджетных средств бюджетных учреждений и организаций с присвоением объектам класси­фикации группировочных кодов, основанных на их экономической харак­теристике, что и обеспечивает республиканскую и международную сопос­тавимость показателей бюджетов, необходимую для соответствующего анализа бюджетно-финансовой политики государства. Такое определение дается в законе о бюджетной системе. В экономической литературе приво-

дится другое, более краткое и содержательное, по нашему мнению, опре­деление. Бюджетная классификация -это научно обоснованная группировка доходов и расходов по однородным признакам с присвоением отдельным подразделениям бюджета наименований, используемых при бюджетном планировании, исполнении бюджета, контроле за его исполнением.

Посредством бюджетной классификации обеспечиваются взаимоот­ношения между всеми участниками бюджетного процесса, достигается единство финансовых показателей, ведется унифицированный учет и от­четность, реализуется контрольная функция финансов. Это дает основа­ние рассматривать бюджетную классификацию как один из правовых до­кументов в системе бюджетного законодательства.

Классификация состоит из двух частей: доходной и расходной. Глав­ный классификационный признак группировки доходов - их виды, рас­ходов - направления.

Единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюдже­тов всех уровней, реализуемом посредством использования регулирую­щих доходных источников, создания резервных и целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения.

Принцип полноты бюджетной системы реализуется посредством того, что все бюджетные доходы, образующиеся на территории Республики Бела­русь, зачисляются в соответствующие бюджеты; относительно расходов этот принцип означает, что все государственные расходы, финансируемые из ос­новного централизованного денежного фонда государства, осуществляются через соответствующие бюджеты. Принцип полноты можно понимать и как включающий в систему доходов и расходов все источники и направления расходов. В этом отношении принцип полноты обеспечивается появлением новых источников доходов бюджетов, например, поступления от приватиза­ции, расходы по обслуживанию государственного долга. И, наконец, прин­цип полноты означает законность источников доходов и направлений расхо­дов бюджета. Законодательство устанавливает, что финансы предприятий, а также иных юридических лиц не являются частью бюджета и не могут вклю­чаться в состав бюджетов органов государственной власти.

Принцип реальности бюджетной системы реализуется по нескольким направлениям. Во-первых, реальность обеспечивается ее законодательным закреплением, в силу чего она не может быть изменена любым субъектом бюджетных отношений в одностороннем порядке. Во-вторых, он означает, что предусматриваемые в бюджете показатели по доходам и расходам ос­нованы на реальных возможностях экономики произвести определенный объем валового внутреннего продукта и национального дохода как усло­вий формирования доходов бюджета и освоить предусматриваемые ассиг­нования. В-третьих, за всеми бюджетами закрепляются реально существу­ющие доходные источники и те расходы, которые каждый бюджет финан­сирует в зависимости от своего места в бюджетной системе.

Принцип реальности бюджетной системы способствует достижению

сбалансированности между доходами и расходами бюджета и является важнейшим условием бюджетного планирования.

Принцип самостоятельности бюджетной системы также реализуется по нескольким направлениям. Прежде всего он может быть реализован в силу того, что законодательство наделяет субъектов бюджетных отноше­ний определенными правами и основным из них - правом на бюджет. Это также означает, что самостоятельность не должна абсолютизировать­ся, так как все субъекты реализуют свои права в установленных законом рамках. Далее, принцип самостоятельности обеспечивается наличием соб­ственных источников доходов и правом определять направления их ис­пользования. Таким образом, республиканский бюджет и местные бюд­жеты всех уровней являются самостоятельными и отражают доходы и расходы, которыми распоряжается соответствующий орган власти.

Принцип гласности в бюджетной деятельности обеспечивается через обязанность участвующих в бюджетном процессе субъектов делать это от­крыто, что достигается всесторонним обсуждением проектов бюджетов на будущий год. В этом принимают участие все заинтересованные стороны.

Стали нормой трансляции по телевидению дебатов при обсуждении проектов на заседаниях Парламента, выступления в печати по поводу бюджета. Регулярно публикуется Закон о государственном бюджете на новый бюджетный год. декреты Президента Республики Беларусь об уточ­нении показателей бюджета Республики Беларусь

Простое житейское правило жить по средствам в бюджетном законо­дательстве облекается в юридическую формулу, закрепленную в ст. 17 Закона о бюджетной системе. Необходимым условием бюджетно-финан­совой политики является сбалансированность бюджетов всех админист­ративно-территориальных единиц. Из смысла статьи следует, во-первых, что законодатель не придает этой норме жестко обязательного характера. Для этого принято другое выражение - не допускается, запрещается. Во-вторых, также следует, что относительно республиканского бюджета это не является необходимым условием! Очевидно, что законодатель исхо­дит из сложившейся в республике практики отнесения бюджетного де­фицита на республиканский бюджет.

Исполнительные и распорядительные органы всех уровней обязаны принимать меры, направленные на обеспечение сбалансированности со­ответствующих бюджетов, и в процессе исполнения бюджетов произво­дить расходу в пределах поступающих доходов. Несбалансированность бюджета выражается либо в превышении доходов над расходами, что обозначается термином - профицит, принятым в международной статис­тике государственных финансов вместо ранее употребляемого абсурдно­го по смыслу термина - излишки доходов. Неравновесие может выра­жаться и в бюджетном дефиците - когда расходы превышают доходы. О социально-экономических последствиях бюджетного дефицита можно прочитать в изданном нами ранее учебном пособии «Финансы», выпу-

щенном в свет «Молодежным научным обществом» в 2000 г.

По существу, будучи чисто экономическим явлением, бюджетный де­фицит получает правовое оформление. Размер дефицита республиканско­го бюджета, бюджетов областей и города Минска устанавливается зако­ном о годовом бюджете. Более того, закон (ст. 1) начинается именно с уста­новления предельного размера дефицита республиканского бюджета и ука­зания на источники, за счет которых дефицит должен финансироваться. Такие источники подразделяются на внутренние и внешние. К первым от­носятся: кредиты Национального банка, поступления от размещения госу­дарственных ценных бумаг, прочие источники внутреннего финансирова­ния. К внешним относятся: чистые кредиты международных финансовых организаций, кредиты правительств иностранных государств.

В этой связи представляется спорной точка зрения, высказываемая на страницах специальных изданий, согласно которой следует запретить ис­пользовать кредиты Национального банка для покрытия бюджетного де­фицита (см. статью В. Свиридича «Устойчивость бюджета и финансовая стабилизация в Республике Беларусь». Банковский вестник, август 2000 г.). Не возражая в принципе против такой постановки вопроса, учитывая многие обстоятельства, считаем,-что в настоящее время нет альтернатив­ных источников, способных заместить кредиты Национального банка. Вопрос должен быть поставлен таким образом, чтобы законодательно обязать Правительство в течение определенного периода свести бюджет­ный дефицит к нулевой отметке.

Материальные и процессуальные нормы действующего бюджетного законодательства в определенной мере регулируют отношения между дву­мя частями бюджета посредством предоставления участникам бюджет­ных отношений определенных прав и наложением юридической ответ­ственности за условия, приводящие к образованию дефицита бюджета или увеличению предельного уровня дефицита бюджета.

§ 2. Состав доходов и расходов

Бюджет состоит из доходной и расходной частей. Доходы бюджета по экономическому признаку - это часть национального дохода государства. Размер распределяемого и перераспределяемого через бюджетную систему национального дохода зависит от многих факторов, прежде всего от уровня государственной собственности, размера государственных расходов.

Не является постоянным и состав доходов бюджета. Он зависит в пер­вую очередь от системы налогов, за счет которых в основном формирует­ся доходная часть бюджета. Доходы бюджета заключаются в различных платежах, уплачиваемых юридическими и физическими лицами.

Принято классифицировать доходы бюджетов различных уровней по трем признакам: социально-экономическому, порядку и условиям зачис­ления и юридическим формам.

По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяют­ся: на доходы от хозяйственной деятельности предприятий всех форм соб­ственности; доходы от граждан; доходы от внешнеэкономической деятельнос­ти; пошлины и прочие поступления, в том числе доходы от приватизации.

По порядку и условиям зачисления доходы бюджетной системы клас­сифицируются: как закрепленные, регулирующие, собственные и заем­ные. Такая классификация закреплена законом о бюджетной системе. Зак­репленные доходы - это доходы, которые направляются в тот или иной бюджет в зависимости от принципа подчиненности и с учетом террито­риального признака поступления средств. Правовой основой включения в бюджеты закрепленных доходов является бюджетное и налоговое зако­нодательство Республики Беларусь.

Под регулирующими доходами понимают доходы, которые в соответ­ствии с решениями вышестоящих органов представительной власти рас­щепляются между выше- и нижестоящими бюджетами. В Республике Бе­ларусь распределение общегосударственных налогов и доходов между бюджетами начинается с установления нормативов отчислений от обще­республиканских налогов в местные бюджеты областей и города Минс­ка. Величина и принципы определения нормативов постоянно меняются, что обусловлено необходимостью выравнивания уровней бюджетной обес­печенности территорий. Формами регулирования являются также дота­ции, субвенции и субсидии.

Закрепленные и регулирующие доходы определяются как собствен­ные средства бюджета. Они установлены законами.

В случае временной недостаточности собственных средств для фи­нансирования запланированных расходов могут привлекаться заемные средства. Это процентные и беспроцентные ссуды, получаемые из дру­гих бюджетов, займы у коммерческих банков, государственные и муни­ципальные займы. Отношения по поводу заемных средств регулируются законами о бюджетной системе, государственном внутреннем и внеш­нем долге, о местном управлении и самоуправлении, подзаконными ак­тами Правительства и исполкомов местных Советов депутатов.

По юридическим формам доходы бюджетной системы подразделяют­ся на налоговые и неналоговые.

Налоговые доходы - поступления в виде налогов, установленных за­конами. Неналоговые - имеют различную природу, но в основном они возникают, как плата за оказанные государством услуги от продажи госу­дарственной собственности. Сфера применения неналоговых поступле­ний регулируется пошлинным и другим законодательством.

Расходы бюджета зависят от его доходов. Между расходной и доход­ной частями существует органическая взаимосвязь.

Состав расходов отражает экономическую и социальную политику го­сударства. Существуют традиционные и новые направления в расходной части бюджета.

К традиционным относятся следующие:

Расходы на народное хозяйство;

Расходы на социально-структурную сферу;

Расходы на содержание аппарата управления.
К новым относятся:

Расходы на внешнеэкономическую деятельность;

Расходы на компенсации и другие социальные выплаты;

Расходы по обслуживанию государственного долга;

Расходы на оборону.

В соответствии с функциональной бюджетной классификацией расхо­ды направляются: на государственное управление и местное самоуправле­ние; международную деятельность; национальную оборону; правоохрани­тельную деятельность и обеспечение безопасности; судебную власть; на­уку; промышленность; энергетику и строительный комплекс; сельское хо­зяйство; охрану окружающей среды и природных ресурсов; транспорт, до­рожное хозяйство и связь; развитие рыночной инфраструктуры; жилищ­но-коммунальное хозяйство: предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образование; культуру, искусство и кинематографию; средства массовой информации; здравоох­ранение и физическую культуру; социальную политику; обслуживание го­сударственного долга; пополнение государственных запасов и резервов.

Финансирование расходов может происходить в различных порядках. В особых порядках происходит такое финансирование при недостаточ­ности средств, чтобы профинансировать расходы в утвержденных раз­мерах. В этой связи выделяются защищенные статьи исходя из предмет­ной классификации. К ним относятся: оплата труда рабочих и служа­щих; начисления на оплату труда, трансферты населению; продукты пи­тания; медикаменты и перевязочные средства; выплата процентов по го­сударственному долгу; погашение государственного долга. При указан­ных обстоятельствах к незащищенным статьям может быть применен механизм секвестра, заключающийся в пропорциональном сокращении расходов. К этим статьям может быть применен и механизм блокирова­ния, под которым понимается временная приостановка финансирования.

Соотношение отдельных расходов различно по видам бюджетов. Для Рес­публики Беларусь к числу новых можно отнести расходы на оборону, так как, входя в состав СССР, Белоруссия напрямую через свой бюджет не фи­нансировала указанные расходы. Они производились из союзного бюджета. Однако это же означает, что БССР в свое время не участвовала в финансиро­вании ВПК. Но делалось это косвенно. Как самостоятельное государство Республика Беларусь должна нести расходы по обороне государства.

И в заключение приведем самую общую статистику, характеризую­щую бюджетную систему Республики Беларусь.

Структура доходной части консолидированного бюджета Республики Беларусь следующая: 88 % составляют налоги и 12% прочие неналого-

вые доходы. Налоговые поступления в свою очередь состоят: 26,4 % -прямые налоги, 55,7 % - косвенные.

Республиканский бюджет на 2003 г. по расходам составил 6,598 трл. руб.; по доходам - 6,104 трл. руб.; консолидированный бюджет - 11,15 трл. руб. (33,9 % к ВВП), в том числе республиканский бюджет - 54,8 % ; 10 % к ВВП - составляет фонд социальной защиты; 5 % - ВВП - вне­бюджетные фонды. Из этого следует, что совокупная налоговая группа составит около 49 %. Почти 13 % доходов республиканского бюджета составили штрафы и пени, что больше, чем все налоги от внешней тор­говли, и почти в 3 раза больше, чем налоги на фонд заработной платы.