Административно-территориальное деление России: история, сущность, значение, перспективы. Изменение территории некоторых единиц АТД

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Заключение

Список литературы

Введение

Административно-территориальное устройство субъекта РФ - территориальная организация субъекта Федерации, в соответствии с которой строится и функционирует система его органов государственной власти и органов местного самоуправления.

По географическому положению Россия является евразийской страной, так как часть её расположена в Европе, а другая часть в Азии. В целом, наша страна занимает пространство протяженностью в медиальном направлении 2,5 - 4 тыс. км, в широтном - 9 тыс. км. Территория России расположена в пределах 11 часовых поясов.

Огромная территория требовала изучения её территориальных особенностей, природно-ресурсного потенциала, создания административных органов для сбора налогов и управления всеми социально-экономическими процессами. Поэтому на первых этапах становления Российского государства возникла необходимость деления России на отдельные административные единицы.

Деление территории государства на части: области, провинции, губернии, департаменты - любого государства обусловлено его классовой природой, задачами и функциями. Цель его - в наиболее эффективной организации и функционировании всего государственного механизма, в особенности системы местных органов государственной власти.

Целью данной контрольной работы является анализ административно-территориального деления России.

Главные задачи:

Изучение истории территориального деления;

Анализ причин и сущности территориального деления;

Прогноз перспектив.

1. История изменений территориального устройства РФ

Административно-территориальное устройство является одной из важнейших составляющих территориальной организации общества. В условиях России роль административно - территориального устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия экономических, географических, демографических, природных и национальных условий. В современном обществе - это не просто перечень географических названий территории, а сложный государственно-правовой механизм, который тесно связан с государственной и общественной формой управления и служит базой для экономической, политической, идеологической и организаторской деятельности государства и его субъектов. федеративный административный российский

Административно-территориальное деление России преследовало прежде всего цель укрепления строя и служило главным образом для регулярного взыскания налогов с населения.

В X веке, когда ещё не существовало единого централизованного государства, княгиня Ольга разделила Новгородскую землю на погосты и установила уроки.

На первых этапах становления России как государства возникла необходимость деления страны на административные единицы.

В XVIII в. при Петре I Россия была разделена на 8 губерний: Петербургская, Московская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская. Во главе каждой губернии стоял губернатор. Губернии в свою очередь первоначально делились на провинции, управляемые воеводами, а провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Под руководством губернатора создавался разветвленный административно-бюрократический аппарат, выполняющий в основном фискальные функции - поддержание порядка, сбор налогов, рекрутский набор.

Позднее, в царствование Екатерины II число губерний сначала возросло до 40, а к концу её царствования до 60. Были изменены и низовые звенья административного деления. Губернии подразделялись на уезды, а уезды на волости. Для поддержания порядка в такой огромной империи, как Российская, и особенно на завоеванных окраинных территориях были созданы военизированные органы управления - генерал-губернаторы. Они управляли в генерал-губернаторствах, таких как Варшавское, Иркутское, Киевское, Приамурское, Степное, Туркестанское, Финляндское. Московская губерния также была преобразована в Московское генерал-губернаторство, а на Кавказе было создано наместничество. Генерал- губернаторы и наместник назначались царем.

Административно-территориальное деление дореволюционной России не учитывало условия компактного проживания нерусских народностей на территории России. Например, отдельные районы территории современного Татарстана принадлежали пяти губерниям: Казанской, Вятской, Уфимской, Самарской и Симбирской; территории Мордовии - четырём губерниям: Пензенской, Тамбовской, Симбирской и Нижегородской. Бюрократический характер административно-территориального деления дореволюционной России и стихийность образования экономических районов страны привели к резкому несоответствию административного деления особенностям и уровню хозяйства различных районов государства. Так, несмотря на изменения, обусловленные экономическим развитием, согласно административно-территориальному делению крупнейший промышленный центр Иваново был на положении малозначащего города Шуйского уезда Владимирской губернии; значительный уже в то время населенный пункт Орехово-Зуево был разделен на две части: одна из которых входила в состав Московской губернии, другая - Владимирской; Нижний Тагил на Урале, насчитывавший в дореволюционное время до 30 тыс. чел. населения, не считался ни городом, ни селом.

Территория царской России механически делилась на губернии и уезды по признаку численности населения. Екатерининские губернии просуществовали почти без изменений до Октябрьской революции, правда, в 1861г. к прежнему двухчисленному делению территории государства на губернии и уезды добавилось третье подразделение - волость. При районировании в досоветский период недостаточно учитывались народнохозяйственные нужды страны и не учитывались национальные интересы народов, населяющих Россию. Дореволюционное административно-территориальное деление противоречило предпосылкам развития рыночной капиталистической экономики, образованию внутреннего рынка и свободы капиталистического оборота, а следовательно, оно не соответствовало интересам капитализма того времени.

Впервые попытка провозглашения федеративного устройства России была осуществлена Учредительным собранием в короткой резолюции, принятой 6 (19) января 1918 года в «Постановлении о государственном устройстве России». Там говорилось: «Именем народов, государство Российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет:

Государство Российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области, в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные». Однако Учредительное собрание в тот же день было распущено и принятые им решения не приобрели какого-либо практического значения.

По принятой в российском конституционном праве традиции началом федеративного устройства считается «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», проект которой был написан Лениным, и принят ВЦИК 3 (16) января 1918 года. Она была одобрена 18 (31) января 1918 и окончательно утверждена III съездом Советов. Декларация провозгласила, что: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». Декларация стала составной частью Конституции РСФСР 1918 года, закрепившей преобразование России в федерацию. Следует отметить, что федеративный строй РСФСР во многих чертах носил декларативный характер: Верховный Совет РСФСР до 1989 года оставался однопалатным (что типично для унитарных государств), полномочия национально-государственных и административно-территориальных единиц определялись по остаточному принципу и сводились преимущественно к коммунальным вопросам.

30 декабря 1922 I-й Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, по которому РСФСР объединялась с УССР, БССР и Закавказской федерацией в новую федерацию -- Советский Союз.

Как до, так, и после вхождения в состав СССР границы РСФСР неоднократно менялись (преимущественно в пользу соседних союзных республик). В общей сложности территория РСФСР за время существования Советского Союза уменьшилась примерно на треть.

В 90-е годы XX века, с распадом СССР прошёл парад суверенитетов, обусловивший конфликт законодательств РСФСР и республик в её составе. Все Советские Социалистические Республики в составе РСФСР (до мая и июля 1991 года -- автономные области и АССР) стали республиками.

Поскольку все автономные округа получили возможность выхода из состава областей и краев посредством принятия соответствующего закона, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области. Чечено-Ингушская АССР разделилась на 2 республики - Чеченскую Республику и Ингушетию. Москва и Санкт-Петербург были преобразованы в города федерального значения. 31 марта 1992 года регионы Российской Федерации (за исключением Татарстана, Чечни («Ичкерии»), а также Ингушетии) подписали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти -- федеративный договор, который был включён в действовавшую конституцию.

С принятием новой Конституции Российской Федерации 1993 года все республики, края, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, а также Еврейская автономная область стали равноправными субъектами Российской Федерации.

Были переименованы области: Горьковская в Нижегородскую, Калининская в Тверскую и Куйбышевская в Самарскую. Сокольский район Ивановской области перешёл в состав Нижегородской области.

7 декабря 2003 года был проведён референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 декабря 2005 года. 17 апреля 2005 года был проведён референдум по присоединению Таймырского и Эвенкийского АО к Красноярскому краю. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 января 2007 года. 23 октября 2005 года был проведён референдум по объединению Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 июля 2007 года. 16 апреля 2006 года был проведён референдум по присоединению Усть-Ордынского Бурятского АО к Иркутской области. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 января 2008 года. 11 марта 2007 года был проведён референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу с 1 марта 2008 года.

2. Современное федеративное устройство России. Основные проблемы территориального устройства России

Российская Федерация - демократическое, федеративное государство с республиканской формой правления. Столица - город Москва. Глава государства - президент. Федеративное государство имеет такую форму административно-территориального устройства, при которой наряду с едиными (федеральными) законами и органами власти существуют отдельные территориальные единицы (республики, провинции, земли, штаты и т. д.), имеющие собственные законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из ее состава . С 1 марта 2008 года таких субъектов федерации 83.

Российскую Федерацию составляют республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами федерации. Приводятся особенности конституционно-правового статуса каждого из типов субъектов Российской Федерации. Статус определяется Конституцией РФ и своей конституцией, субъект вправе устанавливать свои государственные языки.

В состав РФ входят:

21 республика;

46 областей;

2 города федерального значения;

1 автономная область;

4 автономных округа.

Субъекты федерации группируются в:

8 (до 2010 года -- 7) федеральных округов;

11 экономических районов;

14 географических районов;

4 (до 2010 года -- 6) военных округов;

9 (до 2010 года -- 11) часовых поясов.

В собственности России также находятся некоторые территории в Китае, Палестине и Италии общей площадью 0,18 км 2 .

Город Байконур находится на территории Казахстана, но вместе с комплексом космодрома Байконур арендован Россией на период до 2050 года, наделен статусом города федерального значения Российской Федерации, на территории города действует российское законодательство.

Согласно Шпицбергенскому трактату 1920 года Россия осуществляет экономическую деятельность на архипелаге Шпицберген.

В Швейцарии около Чёртова моста, вырублен в скале памятный крест в память о помощи русских войск под командованием А. В. Суворова, часть земли около этого креста подарена России.

Сейчас при районировании используются следующие основные принципы:

1. Экономический принцип, рассматривающий район как специализированную часть единого народно-хозяйственного комплекса страны.

2. Национальный принцип, учитывающий национальный состав населения района.

3. Административный принцип определяет единство экономического районирования и территориального политико-административного устройства страны.

В настоящее время основной проблемой территориального устройства России является национально-территориальная структура. Это устройство сыграло определенную положительную роль в начале образования СССР, так как существовали большие различия в экономических, социальных и культурных уровнях. Сейчас выделившиеся из краев автономные области приобрели более высокий статус (республики), чем край, и имеют дополнительные права, что противоречит Конституции Российской Федерации, закрепляющей равенство всех народов.

Порядок и перспективы расширения Российской Федерации(Основная статья: Присоединение к России):

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации», расширение Российской Федерации возможно путём присоединения к ней в качестве субъектов федерации иностранных государств или их частей согласно свободному волеизъявлению народов, проживающих на этих территориях, и при заключении международных договоров с этими государствами.

Расширение России возможно в том числе за счёт независимых государств, в частности, территорий, которые могут когда-либо получить такой статус.

Заключение

В настоящее время усиливается внимание экономической науки и практики управления к региональной экономике и проблемам её регулирования. Однако, на современном этапе, большинство исследований рассматривают экономику региона как статистическую систему и, отсюда, управление регионом как «жесткий» механизм, не учитывающий изменения, происходящие в ней.

Административно-территориальное устройство является одной из важнейших составляющих территориальной организации общества. В условиях России роль административно-территориального устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия экономических, географических, демографических, природных и национальных условий.

Административно-территориальное устройство в современном обществе - это не просто перечень географических названий территории, а сложный государственно-правовой механизм, который тесно связан с государственной и общественной формой управления и служит базой для экономической, политической, идеологической и организаторской деятельности государства и его субъектов.

Многонациональный состав Российской Федерации, расположенной на огромном евроазиатском пространстве с его историко-национальной, этнопсихологической и духовной самобытностью, придает административно-территориальному устройству особое значение.

Формирование административно-территориальных единиц всех звеньев административно - территориального устройства как целостных экономических комплексов с наиболее оптимальной специализацией предприятий различных форм собственности в сфере промышленности и сельского хозяйства, развитием сети торговых, бытовых, транспортных, социально-культурных и иных организаций позволяет добиваться устранения диспропорций в развитии отраслей экономики, полнее учитывать региональные возможности и местные ресурсы.

Список литературы

1.Энциклопедический словарь «Конституционное право России». -- М.: Юридическая литература. В. И. Червонюк, И. В. Калинский, Г. И. Иванец. 2002.

2.Желтиков В.П. Экономическая география. Серия «Сдаем экзамен». Ростов н/Д: Феникс, 2002.

3.Кистанова В.В., Копылова Н.В. Экономическая география России и стран Ближнего Зарубежья: Учебник, 4-е изд. перераб. и доп. - М.: Высш. шк.,2005

4.Маркова Н., Беденков А. Социально-экономическое положение регионов России (обзор), 2005.

5.Конституция и государственная символика Российской Федерации. - М.: Эксмо,2009. - 64 с. - (Российское законодательство).

6.Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/184002/

7. Ермошина Г.П., Поздняков В.Я. Региональная экономика: Учебное пособие / под редакцией В. Я. Позднякова. - М.: ИНФРА-М, 2013. -576 с. - (Высшее образование).

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Субъекты Российской Федерации. Принципы административно-территориального устройства. Республика, край, область, город федерального значения как субъекты административно-территориального устройства. Единицы административно-территориального устройства.

курсовая работа , добавлен 07.11.2008


Понятие и принципы административно-территориального устройства. Современное состояние административно-территориального устройства Брянской области. Проблемы и перспективы совершенствования административно-территориального устройства Брянской области.

курсовая работа , добавлен 26.08.2017


Система административно-территориального устройства РФ. Понятие административно-территориального устройства РФ. Конституционно-правовое регулирование административно-территориального устройства РФ. Правовые и организационные основы преобразований.

курсовая работа , добавлен 10.09.2008


Значение административно-территориального устройства страны. Конституционно-правовое регулирование административно-территориального устройства РФ. Проблемы и направления совершенствования административно-территориального устройства в Брянской области.

курсовая работа , добавлен 26.08.2017


Понятие и принципы административно-территориального устройства Российской Федерации, его историко-географические особенности и элементы. Отличительные черты унитарной и федеративной форм государственного устройства. Основные виды населенных пунктов.

презентация , добавлен 08.04.2014


Административно-территориальное устройство как система территориальной государственной организации. Значение и функции административно-территориального деления и государственного строя Тамбовского края, историко-географические особенности его устройства.

реферат , добавлен 12.06.2011


Административно-территориальное деление в унитарном государстве, правовое регулирование его органов. Административно-территориальное устройство Республики Казахстан, оптимизация системы. Территориальные органы государства и их взаимоотношения с центром.

дипломная работа , добавлен 04.07.2015


Значение административно-территориального устройства страны. Федеральные округа Российской Федерации. Муниципальные Районы Чувашии. Административно-территориальное устройство субъектов страны, предложения по их укрупнению. Экономические районы России.

курсовая работа , добавлен 12.06.2014


Понятие и признаки федеративного государства (федерации). Правовые основы российского федерализма. Функции и задачи законодательных, исполнительных и судебных органов в РФ. Понятие и основные принципы административно-территориального устройства России.

контрольная работа , добавлен 28.02.2017


Историческая эволюция административно-территориального деления России с XVII века. Современное состояние местного самоуправления. Тенденции к укрупнению субъектов Федерации: федеральные округа и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

Г.М. Лаппо

Обстоятельная статья С.А. Тархова, опубликованная в трех номерах «Географии»*, - событие в географических исследованиях территориального устройства России. Автором проведена кропотливая, трудоемкая работа по выявлению всех изменений административно-территориального деления (АТД) Российской империи и Советского Союза за три столетия. Просмотрены и использованы разнообразные источники - литературные, статистические, картографические. Собранный материал систематизирован и представлен в удобной для читателя форме. Текст, в котором процесс изменений АТД осмыслен с географических позиций, содержит интересные суждения и выводы, дополнен таблицами и картосхемами. Преподаватель сможет извлечь из публикаций много полезного. Сопоставление «своих» губернии и области (края, республики) - благодарная тема для занятий по географическому краеведению. Интересно было бы рассмотреть изменения границ и состава территории при переходе от губернии к области, деление на уезды в прошлом и районы в настоящем, оценить трансформацию экономического каркаса территории - развитие сети городов и соединяющих их дорог.

АТД - существенная сторона территориального устройства страны. Оно влияет на формирование сети опорных центров, транспортных магистралей и разводящей сети региональных дорог, на систему производственных, социальных, культурных связей.

Изменения АТД имели объективную основу, выражали потребности социально-экономического развития и государственного управления, но подчас являлись и проявлением «административного зуда» у реформаторов разных эпох. Исследование С.А. Тархова выявляет своего рода волны административной активности и чередование двух противоположно направленных тенденций, попеременно сменявших друг друга: укрупнение единиц АТД и их разукрупнение. Это придавало всему процессу зигзагообразный характер. В конечном счете определяющей, ведущей стала тенденция разукрупнения, лишь временами и ненадолго прерываемая попятными движениями.

При всей противоречивости процесса, допускавшихся просчетах и сохранении изъянов в существующем АТД, надо согласиться с Б.Б. Родоманом**, который пишет: «Географы во все времена недооценивали, даже третировали АТД как нечто искусственное. Тем не менее в результате многократного перекраивания в нашей стране АТД заметно улучшилось, и теперь приходится не столько пенять на его искусственность, сколько удивляться тому, что оно все же отражает интересные географические закономерности, которые надо смелее использовать для дальнейшего совершенствования АТД».

Проблема АТД - в значительной степени географическая проблема, имеющая разные аспекты: экономико-географический, социально-географический, политико-географический, культурно-географический и т. д. Составляющие в ней: определение границ, членение на части, инфраструктурное оснащение территории, выбор центра. Вследствие традиционно недостаточного внимания географов к АТД нередки ошибочные суждения и оценки, отсутствие серьезного анализа, на основе которого можно было бы предлагать пути совершенствования АТД.

Иногда можно встретить утверждение о том, что нынешние области в основном повторяют своими очертаниями екатерининские губернии, установленные в последней четверти XVIII в. Это совсем не так. Совпадения размеров и границ нынешних единиц АТД с екатерининскими губерниями - всего лишь нечастые исключения. В целом же совпадений не может быть хотя бы потому, что в пределах сопоставимой территории число основных единиц АТД увеличилось в 1,7 раза (было 46, стало 76***).

Если сопоставить дореволюционные губернии с одноименными областями, возглавляемыми тем же центром, различия выступят вполне отчетливо. Две трети таких областей и других равнопорядковых единиц АТД по сравнению с губерниями-предшественницами свою территорию уменьшили. У 10 областей территория уменьшилась до 25%, еще у 10 на 25-50%, у 6 на 50-80%. Территория Астраханской области составляет всего лишь 18,6% от территории Астраханской губернии.

Увеличилась территория 14 единиц АТД. Как правило, они возглавляются крупнейшими и особо динамичными центрами: Москва, Петербург, Нижний Новгород, Казань, Уфа, Саратов, Ярославль. Особенно заметно изменились границы тех единиц АТД, центры которых отставали по темпам роста от других городов.

Примерами могут служить Новгородская, Орловская, Тамбовская области.

Изменение территории некоторых единиц АТД

Наименование губернии/области	Размеры территории, тыс. км2		Территория области по отнош. к территории губернии, %
	губернии, 1897	области, 01.01.2000
Орловская	46,1
Тамбовская	65,7
Новгородская

Области не только сжались, они изменили свой состав. Из 12 уездов Орловской губернии в нынешней Орловской области осталось 7. Во вновь образованную (не имевшую губернии-предшественницы) Брянскую область перешли четыре уезда (Брянский, Карачаевский, Севский, Трубчевский), в Липецкую - один (Елецкий), а из Тульской губернии получен Новосильский уезд. Новгородская губерния передала четыре уезда в Вологодскую область (Белозерский, Кирилловский, Устюжский, Череповецкий), в Ленинградскую - Тихвинский уезд, шесть уездов составляют Новгородскую область.

Совмещенные контуры Тамбовской губернии и Тамбовской области в окружении соседних единиц АТД

Наибольшее число уездов потеряла Тамбовская губерния. В составе нынешней области осталось только четыре, остальные вошли в Липецкую, Рязанскую, Воронежскую, Пензенскую области и Республику Мордовию.

По размерам территории Рязанская губерния и Рязанская область почти равны: соответственно 41,4 и 39,6 тыс. км2. Но по составу различаются существенно. В Московскую область ушли Зарайский и Егорьевский уезды, в Липецкую - Данковский и Раненбургский; от Тамбовской губернии получены Елатомский и Шацкий.

Образование новых областей и республик явилось своего рода средством преодоления минусов глубинки, ее отдаленности от главного центра. Новая единица АТД составлялась из периферийных районов соседствующих областей. К центру новой области они располагались ближе, чем к старому. Это подтверждает пример Липецкой области и Республики Мордовия.

Изменения АТД имели одним из следствий постоянную переориентацию связей городов и районов, переходивших из одной области (губернии) в другую. С этим были, несомненно, сопряжены известные неудобства. Череповец, получивший городской статус в 1777 г., сперва входил в Новгородскую губернию. Затем возглавлял (1918-1927) Череповецкую губернию. С 1927 г. являлся окружным центром Ленинградской области, а с 1937 г. - районным центром Вологодской области.

Административно-
территориальное
деление

Для геоурбаниста важен вопрос о городском каркасе единиц АТД и особенно об их центрах. Между АТД и сетью городов-лидеров, образующих, по выражению Н.Н. Баранского, «командный состав страны», существует самая непосредственная связь.

Распределение по территории ведущих городов принималось во внимание при конструировании сетки АТД. Можно считать, что административное районирование, как правило, велось по центрам. Город, возвышавшийся над другими, обладавший значительной сферой тяготения, назначался губернским или областным центром. Появлялся центр, стремительно выраставший на основе индустриализации и приобретавший главенство в определенном районе, - учреждалась во главе с ним новая единица АТД. Это подтверждается многочисленными примерами. Так возникли Брянская, Ивановская, Липецкая и Сталинградская (теперь Волгоградская) области, Алтайский край и другие.

Территориальное устройство Московской губернии - пример рационально устроенной губернии

В свою очередь, АТД, его изменения, учреждение новых основных единиц способствовали формированию сети ведущих центров, опорных узлов экономического каркаса страны. Став административным центром, город получал мощный дополнительный стимул развития, становился приоритетной точкой роста. В действие включался административный ресурс развития, когда город-центр использовал «служебное положение» в собственных интересах. Весьма показателен период существования областных совнархозов, когда областные, краевые, республиканские центры получили возможность сами принимать решения о капитальных вложениях и постарались заметно усилить свою экономическую базу, разместив у себя промышленные и иные новостройки.

АТД на всех этапах истории являлось средством совершенствования территориальной организации страны, рационального устройства ее частей. Учреждение губерний, как показала, например, реформа 1775-1785 гг., сопровождалось целой системой действий: назначался центр, определялись уезды и их центры - уездные города; не получившие такой должности города выводились «за штат» или вовсе преобразовывались в села; разрабатывались генеральные планы городов - и вновь образованных, и старых, на основе которых производилась их перепланировка; прокладывалась система дорог, соединявших губернский центр с уездными («екатерининские большаки»).

Административная реформа АТД сопровождалась глубокой ревизией состава городов и упорядочением их сети.

Выбор центров

В прошлом (в XVIII и XIX вв.) на роль губернских и областных центров избирались города, уже заслужившие репутацию традиционного центра определенной территории. Многие из них в эпоху феодальной раздробленности возглавляли удельные княжества или даже крупные их объединения: Новгород, Смоленск, Тверь, Рязань, Владимир, Нижний Новгород, Казань, Ярославль и др. Центральность становилась свойством городов-крепостей, занимавших командное положение на оборонительных линиях: Белгород, Пенза, Симбирск, Оренбург и т. п., что также делало их кандидатами на пост губернского центра.

Сравнительно немногочисленными были губернии, которые таких традиционных центров (а иногда и вообще городов) не имели. Это потребовало учреждения новых городов, которые сразу, при рождении, получали высокое назначение. В расшитый золотом мундир губернского центра облачалось вчерашнее сельское поселение. Новые города возглавили Пермскую, Олонецкую, Кавказскую и Колыванскую губернии. Четыре из 32.

Город Пермь образован одновременно с учреждением Пермского наместничества из села Егошиха, которое в свою очередь возникло благодаря основанию в 1723 г. Егошихинского медеплавильного завода. Город Петрозаводск обрел городской статус в 1777 г. и возглавил Олонецкую область, входившую в состав Новгородского наместничества.

В 1784 г. Олонецкая область была преобразована в Олонецкое наместничество, а затем губернию. В обоих случаях ядром губернских городов послужили поселения, рожденные промышленностью. Оба они оказались удачными.

Изменение численности населения ряда городов-центров

Название города	Статус	Год получения городского статуса	Численность населения, тыс. чел.
			1897	01.01.2000
	Краевой центр
Белгород	Обл. центр
	Обл. центр
Волгоград (Царицын)	Обл. центр
Екатеринбург (Свердловск)	Обл. центр
Иваново (Иваново-Вознесенск)	Обл. центр
Кемерово (Щегловск)	Обл. центр
	Обл. центр
	Обл. центр
	Обл. центр
Мурманск	Обл. центр
Новосибирск (Новониколаевск)	Обл. центр
Петропавловск-Камчатский	Обл. центр
Ростов-на-Дону	Обл. центр
	Обл. центр
Челябинск	Обл. центр

В ХХ в. (в основном в советское время), вновь образованные области (и один край) в большинстве случаев возглавили старые города, уже имевшие солидный городской стаж. Только четыре области имели центрами новые города - Новосибирская, Мурманская, Кемеровская и Магаданская. Весьма примечательно, что в стране, где преобладали молодые города, высший командный состав образовали преимущественно старые города. Их жизненному, а правильнее сказать, используя термин Л.Е. Иофа, экономико-географическому опыту было выражено доверие и признание. Часть городов-центров этой категории уже в XIX в. выделилась и размерами, и экономическим потенциалом. Ростов-на-Дону в 1897 г. вошел в пятерку городов-стотысячников России. Екатеринбург, Царицын (Волгоград), Иваново-Вознесенск (Иваново) насчитывали свыше 50 тыс. жителей каждый и превосходили многие губернские центры.

Назначение на должность центра способствовало ускорению роста городов и, что особенно важно, комплексному их развитию. Вот данные, характеризующие рост людности городов этой группы за столетие.

То, что для выдвижения города на роль административного центра имела немаловажное значение длительность городского стажа, показывает следующее распределение нынешних центров субъектов федерации по возрасту. До XVIII в. возникло 38 центров, в XVIII в. - 15, в XIX в. - 10, в ХХ в. - 14, причем только один возник во второй половине столетия.

Но был случай, когда для выполнения функций административного центра город был построен специально. Город Новочеркасск, возникший в 1805 г., сменил в роли административного центра земли войска Донского Черкасск, затоплявшийся ежегодно разливами Дона. Интересно, что власти города, хотевшие видеть его административным центром, так сказать, в чистом виде, издали распоряжение, запрещавшее размещение в Новочеркасске и окружающем районе в радиусе 20 верст промышленных предприятий. Правда, впоследствии этот запрет был отменен.

Значение экономико-географического положения и промышленного потенциала при выборе центра

Город - административный центр по определению должен обладать преимуществами ЭГП, делающего его естественным фокусом связей, узлом территориальных взаимодействий. И у многих городов-центров ЭГП действительно выдающееся. Именно ЭГП обусловило феноменально быстрый рост Новосибирска, в считанные годы обогнавшего все сибирские города и ставшего столицей Сибири и, по совместительству, центром Новосибирской области. Выдающееся положение Нижнего Новгорода характеризуется наложением на гидрографический узел - вилку крупнейших рек Волги и Оки - железнодорожного и автотранспортного узлов. Екатеринбург давно заслужил славу «живого узла Урала». Казань, Самара, Волгоград заняли места у самых крутых излучин Волги и вблизи пересечений ее важными транспортными магистралями.

Важным фактором выдвижения города в административные центры послужило его промышленное развитие. Именно выдающийся промышленный потенциал Иваново-Вознесенска позволил ему возглавить крупный промышленный район. И хотя «Русский Манчестер» имел существенные недостатки ЭГП (в стороне от Волги, отсутствие прямого железнодорожного выхода на Москву, положение на малой реке), он благодаря концентрации текстильного производства и сопутствующих ему отраслей выделился сперва как отраслевая текстильная столица, а затем и как административный центр. Примечательный факт: после ликвидации старого губернского деления была среди прочих крупных областей образована Ивановская промышленная область, и в ее состав вошли четыре губернии, то есть Иваново-Вознесенск стал над Ярославлем, Костромой и Владимиром.

По качеству транспортно-географического положения Елец - узел пяти железнодорожных лучей - превосходит Липецк. Но благодаря взлету промышленности, прежде всего развитию Липецкой Магнитки, способствовавшей не только отраслевому, но и комплексному развитию города, Липецк стал центром образованной в 1954 г. области.

Кемерово не имеет очевидных преимуществ ЭГП перед Новокузнецком. Но здесь, видимо, сыграл роль более ранний старт промышленного развития, а возможно, и то, что Кемерово расположено ближе к Новосибирску и Транссибу.

Однако чаще всего преимущества ЭГП и превосходство промышленного потенциала, выделяющие административный центр среди других городов той или иной единицы АТД, счастливо сочетаются. Это очень характерно, например, для Брянска, у которого выгоды ЭГП (крупный железнодорожный узел и положение на главной реке региона) сочетаются с крупной, прежде всего тяжелой (с высокой долей производств ВПК) промышленностью. Оба эти фактора выдвинули Брянск на роль регионального лидера и послужили причиной образования Брянской области. Подобное сочетание свойственно почти всем административным центрам вновь образованных областей - Волгограда, Челябинска, Барнаула, Новосибирска и др.

Столицы республик

Выбор центров для национально-территориальных образований имел свои отличительные особенности. Здесь центр в виде города-лидера существовал не всегда. Ими были Казань, Уфа, Владикавказ, Петрозаводск, Якутск, Майкоп (кроме Майкопа все они и в прошлом возглавляли губернии или области). Поэтому центрами становились малые, иногда крохотные города: Царевококшайск (Йошкар-Ола), Усть-Сысольск (Сыктывкар), Чебоксары. А в Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Хакасии, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Ойротии (ныне Республика Алтай), Еврейской автономной области городов не было вовсе. Во главе их стали новые города. У Нальчика, Черкесска, Абакана, Горно-Алтайска, Назрани были сельские предшественники. Нальчик и Баталпашинск (Черкесск) выполняли даже обязанности центров округов. Элиста и Биробиджан построены на чистом месте. Таким образом, большинство столиц составили старые малые города, города, образованные из сельских населенных пунктов, и города-новостройки. Во всех этих случаях столицы создавались с нуля. Их надо было сперва вырастить, довести до определенной «критической массы», а потом уже наращивать потенциал, превращая в полноценные административные центры.

Данные, характеризующие рост республиканских столиц

Название города	Республика, автономная область	Год образования города	Число жителей, тыс. чел.
			1897	2000
Биробиджан	Еврейская АО
Владикавказ (Орджоникидзе)	Северная Осетия
Горно-Алтайск
	Удмуртия
Йошкар-Ола (Царевококшайск)
	Татарстан
Кызыл (Белоцарск)
Махачкала (Петровск-Порт)	Дагестан
	Ингушетия
	Кабардино-Балкария
Петрозаводск
	Мордовия
Сыктывкар (Усть-Сысольск)
Улан-Удэ (Верхнеудинск)
	Башкортостан
Чебоксары
Черкесск (Баталпашинск)	Карачаево-Черкесия
	Калмыкия
Якутск	Саха-Якутия

Зигзаги административной карьеры

Непрерывный административный стаж имели немногие города. Из когорты первых губернских центров (1708 г.) - Москва, Петербург****, Казань, Архангельск. Нижний Новгород с 1719 г. также не покидал административной должности. Выступив в роли административного центра, остались ей верны Новосибирск, Екатеринбург, Иваново. Но их деятельность на административном поприще развернулась довольно поздно, в ХХ в.

Станица Екатериноградская в XVIII в. была губернским центром (г. Екатериноград)

Подавляющее большинство городов - административных центров, которые сейчас находятся «на службе», имели перерывы в административной деятельности.

Белгород, основанный как крепость в 1593 г., почти с рождения выполнял командные функции. Главная оборонительная линия городов-крепостей не зря называлась Белгородской чертой. Вполне обоснованно в 1727 г. была образована Белгородская губерния в составе трех провинций - Белгородской, Орловской, Севской; некоторое время в нее входили также города Харьков, Сумы, Ахтырка и Изюм. В ходе административной реформы 1775-1785 гг. Белгородская губерния была ликвидирована, а Белгород вошел как уездный город в Курскую губернию. Но через 175 лет Белгород вновь был востребован и возглавил Белгородскую область.

Тюмень - первый русский город в Сибири (основан в 1586 г.), «мать городов сибирских» - столетия прожила под властью Тобольска. Несмотря на успехи экономического развития и несомненные достоинства ЭГП, она на административную службу не призывалась более трех веков. Только в 1919 г. была поставлена центром Тюменской области, выделившейся из Тобольской губернии. Но четыре года спустя область была ликвидирована, а ее территория вошла в состав Уральской области. Последняя в 1934 г. была разделена. Выделившуюся из нее Обско-Иртышскую область возглавила Тюмень. А в конце этого же года области не стало. Наконец, летом 1944 г. «с третьей попытки» Тюмень вошла в число областных центров и в этом амплуа действует уже почти шестьдесят лет.

Колывань в приобье прошла путь от губернского центра до поселка городского типа

Вообще города, бывшие губернскими или областными центрами в прошлом, приобрели с административным стажем и опыт управления и обслуживания нужд территории и ее населения, окрепли экономически. Поэтому впоследствии, даже получив временную отставку (она длилась от 6 до 17 лет в период укрупнения единиц АТД), сохранили административно-организационный потенциал, который при наступлении периода разукрупнения и был востребован.

Но административная карьера удалась не всем. У некоторых городов деятельность в качестве центра явилась мимолетным эпизодом в их жизни. Шлиссельбург в 1708 г. был поставлен главным городом Ингерманландской губернии, которая в 1710 г. была переименована в Петербургскую, и центр переместился в Петербург. Опочка почти четыре года (1772-1776) возглавляла Псковскую губернию. Георгиевск в 1803-1822 гг. являлся центром Кавказской губернии, которая затем стала Ставропольской. Пятигорск, в 1934 г. поставленный во главе Северо-Кавказского края, передал в 1936 г. полномочия городу Орджоникидзе (Владикавказ). Список центров-эфемеров довольно длинный. В нем Дербент, Новороссийск, Великий Устюг, Азов, Рыбинск, Череповец, Николаевск-на-Амуре, Карачаевск, Глазов, Арзамас, Балашов, Каменск-Шахтинский, Энгельс, Уссурийск, Великие Луки, Бугульма, Стерлитамак, Чистополь, Александровск-Сахалинский.

Почему эти города не закрепились в числе административных центров? В большинстве случаев не состоялись те административно-территориальные образования, которые они возглавляли. А здесь причина заключается, по мнению С.А. Тархова, в том, что город, назначенный главным, оказался недостаточно сильным, чтобы объединить область, придать ей целостность, слитность, повести за собой. И это в большинстве случаев так. Но не всегда. В некоторых случаях, вероятно, и сама территория, составленная из разноориентированных районов и городов, не пожелала признать новый центр, не захотела перестраивать устоявшиеся связи, особенно тогда, когда между центрами новой и старой единиц АТД было сравнительно небольшое расстояние (Череповец - Вологда, Рыбинск - Ярославль, Бийск - Барнаул).

Новороссийск, будучи значительным промышленным центром и портом, возглавлял Черноморскую губернию в течение 20 лет. Губерния состояла из трех уездов, имея площадь 6,5 тыс. км 2 . Незначительность размеров, видимо, не дала основания для образования на базе губернии области, как это имело место в других случаях. Буйнакск - ворота в горный Дагестан, уступал Махачкале по качеству положения. Махачкала обладала большей консолидирующей силой и лучшей способностью включения Дагестана в межрегиональные связи. Новочеркасск, прослужив на административной ниве больше века и будучи разнообразным по своей функциональной структуре городом, тем не менее должен был уступить главенство Ростову-на-Дону, обладавшему намного большим потенциалом и высокими качествами ЭГП.

Тобольск, в течение столетий бывший вице-столицей России, главным городом Сибири, постепенно терял позиции вследствие ухудшения экономико-географического положения и перемещения оси экономического развития к югу.

Колывань на Алтае не осталась не только административным центром, но и городом. По указу Петра I была преобразована в село

Сходные причины и неудачи Великого Устюга. Этот замечательный город так долго процветал, занимал ключевые позиции в посредничестве Москвы с Архангельском, служил плацдармом в движении за Урал, получил широкую известность благодаря отваге и предприимчивости устюжан, их удачливости в торговых делах, что его блистательная история, видимо, оказала влияние на принятие решения о создании Северо-Двинской губернии с центром в Великом Устюге в 1918 г. Но это была другая эпоха, и Устюг стал другим, он уже не занимал того места в территориальных связях, которое у него было прежде. Магистральные железные дороги его обошли, условия судоходства по Сухоне все ухудшались. В середине ХХ в. к Великому Устюгу подошла железнодорожная ветка от Котласа. Это улучшило доступность города, но радикальных изменений в его судьбе не принесло.

В 1708 г. в числе восьми учрежденных Петром I губерний была и Азовская. Перед городом боевой славы, за который шла упорная борьба с Оттоманской империей, казалось, открывалось блестящее будущее. Однако после неудачного Прутского похода Азов был Россией утрачен, и центр губернии переведен в Воронеж. Некоторое время спустя губерния была переименована в Воронежскую. А когда Азов вновь вошел в состав России, его сделали центром губернии, образованной уже в совершенно других границах. Она просуществовала с 1776 по 1782 г. В ходе реформы 1775-1785 гг. Азов не только не был оставлен губернским центром, но и был резко понижен в статусе: в 1784 г. он стал заштатным городом***** Екатеринославской губернии. А в 1801 г. и вовсе преобразован в посад, хотя число жителей было значительным (в 1897 г. 27,5 тыс.). Городские права Азову были возвращены в 1926 г.

Не справился с обязанностями губернского центра и город Екатериноград. Получив права города при образовании Кавказского наместничества в 1785 г., Екатериноград сразу же стал центром и наместничества, и (в его составе) Кавказской области. От него начиналась Военно-Грузинская дорога, о чем упоминал А.С. Пушкин в «Путешествии в Арзрум». Но уже через пять лет центром наместничества стала Астрахань, а вскоре Екатериноград был «разжалован» в село (ныне это станица Екатериноградская).

Также не удержались в городах, а не только в административных центрах две Колывани. Город Колывань, образованный из Берского острога на Алтае в 1783 г., назначен в том же году центром образованного Колыванского наместничества (впоследствии губернии). В 1796 г. указом Петра I Колыванская губерния упразднена, а в следующем году город Колывань преобразован в село.

Город Колывань****** в Приобье образован из Чаусского острога в 1822 г. и назначен тогда же центром Томской губернии. Но уже в следующем году Колывань - окружной центр, в 1856 г. - заштатный город, с 1925 г. - сельское поселение. Был шанс подняться наверх. Вместо этого совершился путь вниз. Сейчас Колывань - поселок городского типа (с 1964 г.), райцентр, в 51 км от Новосибирска вниз по Оби.

Оценивая историю АТД, можно прийти к выводу о том, что происходил естественный отбор центров, способных возглавить единицы АТД. В общей сложности в прохождение испытательного срока были вовлечены 113 поселений. Напомним, что сейчас число центров, возглавляющих единицы АТД не ниже областного ранга, 76.

Формирование особого типа города

Выполнение многообразных обязанностей крупного административного центра способствовало быстрому росту и комплексному развитию городов. Показательно, что в России административный центр, возглавляющий республику, край, область, - это обязательно (исключения единичны) большой город. В XIX в. картина была совершенно иная. Данные о распределении по числу жителей: а) губернских и областных центров (на территории РФ) в 1897 г. и б) республиканских, краевых и областных центров в 2000 г. - приводятся на с. 14.

В результате разностороннего развития и значительного роста административных центров сложился особый тип городов, обладающих своеобразной функциональной структурой и занявших стратегические точки в отраслевой и территориальной структурах хозяйства России. Их характерные черты кратко можно обрисовать следующим образом.

Первенствующие города своих регионов, занимающие вершины городской иерархии, - это прежде всего большие города , результат последовательно нараставшего усложнения деятельности, весьма динамичные и в развитии, и в функционировании.

- Многофункциональные города , представляющие собой концентрацию разнообразия, с очень широким спектром деятельности.

Сочетающие роль региональной столицы , активно взаимодействующей с подшефной территорией, и отраслевого лидера в тех или иных сферах народного хозяйства.

Обладающие развитым третичным сектором экономики и блоком культуры, науки, высшего образования , то есть сочетанием тех видов деятельности, которые в совокупности с прогрессивными отраслями промышленности формируют активную творческую среду города, делают его лабораторией нового.

Занимающие ключевое место главных узлов в опорном каркасе расселения , организаторов территориально-хозяйственной и территориально-культурной интеграции районов России.

В течение столетий губернские города, несомненно возвышавшиеся (исключения крайне редки) над другими городами своих губерний и сосредоточивавшие значительную, часто подавляющую часть городского населения, в то же время имели весьма скромную долю, в среднем около 3%, в общей численности населения своей губернии.

Столетие спустя картина кардинально изменилась. Сейчас административные центры субъектов РФ в совокупности сосредоточивают одну треть населения России, а в некоторых областях их доля в населении превышает 50%. Максим Горький когда-то говорил, что Россия - страна уездная. Теперь можно сказать, что Россия - страна областная.

Динамика городов - административных центров высокого порядка, траектория их экономического, социального, культурного развития, рост числа жителей и размеров территории, нарастающее разнообразие деятельности, наличие блока прогресса - генератора новаций, сочетание отраслевого и территориального, материального и духовного начал, возрастание потенциала, особенно интеллектуального, - все это показывает очень полно результаты урбанизации, ее успехи (и изъяны также), основные свойства и особенности. Рассматриваемые города надо считать зеркалом российской урбанизации, важным средством происшедшей в XX в. модернизации страны и локомотивами ожидаемого нашим народом подъема.

Распределение административных центров по людности

1897 г.
Население, тыс. жителей						Более 1 000
Число городов
01.01.2000 г.
Население, тыс. жителей
Число городов

* См.: С.А. Тархов. Изменение административно-территориального деления России за последние 300 лет//География, № 15, 21, 28/2001.
** Б.Б. Родоман. Территориальные ареалы и сети. - М.,1999, с. 154.
*** Из числа субъектов РФ здесь исключены Москва, Петербург и все автономные округа.
**** Он стал центром губернии с 1710 г.
***** Заштатный город не выполнял роль уездного центра; перевод «за штат» можно считать серьезным предупреждением о неполном служебном соответствии.
****** В конце XIX в. колыванские богатые купцы сделали попытку обеспечить своему городу экономический подъем. Они добивались, чтобы мост через Обь строился близ Колывани. Но изысканиями были выявлены преимущества строительства моста там, где позже возник город Новониколаевск (Новосибирск), и старания Колывани успеха не имели.

Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата.

Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и иден­тичный статус.

В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах.

1. Автономные регионы.

Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие само­управления при его отсутствии в других регионах).

В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультур­ным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности*исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти фак­торы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии.

¶

Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого го­сударства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это - Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных ост­рова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д"Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолинг­вистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аланд­ские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское населе­ние). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два ав­тономных района Португалии - Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной терри­тории и тем самым обособлены 6 .

В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно счи­тать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее при­мерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демо­кратизацией.

Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Ни­карагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населе­ния, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атланти­ческий). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной.

На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных уни­тарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетани­ем этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем соста-

6 Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Ка­рибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраи­ну государства (однако это положение не было реализовано).

¶

ве автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная администра­тивно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была вос­становлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной рес­публикой со своей собственной конституцией 7 . Автономные республики сохрани­лись на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбе­кистана (Каракалпакстан 8). В Таджикистане осталась одна автономная область - Горный Бадахшан.

В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокуль­турную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма - русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ - крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане - группы на­родов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских ре­гионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор - республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана.

Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и пред­ставляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим.

В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказыва­ется настолько велик, что данное государство фактически перестает его контроли­ровать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края - Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых

7 Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE
первого порядка.

8 Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со­
хранения еще советской рудиментарной модели "центр - регионы" с ее характерными
противоречиями (см. подробнее главу 4). В соответствии с конституцией Узбекистана Кара­
калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава
единого государства (заметим, что Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то
же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена,
и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается.

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, ко­торая фактически не управляется Белградом и при этом находится под контролем сил ООН. Тем временем косовскими албанцами была провозглашена республи­ка. В Косово проходят выборы собственных органов самоуправления, избираются свои президент и парламент (в то время как сербское меньшинство в Косово участвует в общесербских выборах).

Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане - территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный пар­ламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После сверже­ния С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону фе­дерации, возможно - асимметричной (с более высоким статусом Курдистана).

Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) ха­рактерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Су­дана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с централь­ными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предпола­гается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана формируют особый автономный регион, который должен получить дополни­тельные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение.

Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетель­ствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближа­ется к статусу независимого государства. Такие автономные регионы называют "го­сударствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами.

Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных фе­дераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция.

Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значи­тельной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой авто­номный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы го­сударство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

федераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, кото­рая обладает широкой автономией. Это - тоже признак асимметричной федерации.

Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис поль­зуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является кон­тинентальная часть государства - бывшая Танганьика. Автономией обладает ост­ровная часть Танзании - Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией.

2. Регионы с особым порядком управления.

Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными ре­гионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз уре­занной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля.

Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.

К таковым территориям могут относиться удаленные и слабозаселенные (или просто необитаемые) острова.

Если рассматривать в качестве государственной территории морскую ак­ваторию, находящуюся под государственной юрисдикцией, то это - еще один тип территории, которая может не входить в основную систему АТД и находиться под непосредственным управлением центра.

В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии - регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегри­рован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии).

В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, - Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управ­ляются напрямую из Мадрида.

В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архи­пелаг - Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эква­дора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный ин­ститут (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их ис­полнением, в его состав входят представители местной власти и ученые).

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федера­ции, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполага­ет наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы - это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий преду­смотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики.

3. Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций.

Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федера­тивного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факто­рами - небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко - географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определя­ется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE.

Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Ин­дии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации - признак асимметричной федерации). В на­стоящее время их семь. Как правило, это:

Бывшие анклавы колоний, не принадлежавших Великобритании (терри­тория Даман и Диу принадлежала Португалии, Путгучерри - Франции);

Удаленные островные территории (Андаманские и Никобарские острова, Лакшадвип - Лаккадивские острова);

Бывшее мелкое княжество Дадра и Нагархавели;

Специально выделенный в качестве союзной территории столичный центр сразу двух штатов Чандигарх, а также национальная столичная территория Дели.

В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотре­нию. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе - верховный комиссар. Возможна си­туация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор со­седнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров.

В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабу-ан - остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

экономической зоной. При этом в Малайзии федеральной территорией управляет центр - через уполномоченного, несущего ответственность перед национальным парламентом.

В таких федерациях, как Австралия и Канада, наряду с полноправными субъ­ектами федерации (штаты в Австралии, провинции в Канаде) существуют террито­рии, статус которых немного ниже. Но в отличие от Индии и Малайзии такие терри­тории обладают значительным самоуправлением и по своему статусу почти прибли­жаются к полноправным субъектам федерации. Территориями являются наиболее удаленные и слабо заселенные регионы этих государств. В Канаде - это Северо-Западные территории и Юкон, составляющие северную часть страны, в Австралии - пустынная Северная территория.

Наконец, следует обратить внимание на определенные элементы неравно­правия в статусе субъектов федерации в некоторых странах. Причины обычно связа­ны с историческим доминированием одних регионов. Например, в Малайзии боль­шинство штатов - это султанаты с наследственной монархической властью. Их роль в АТД можно назвать системообразующей. Напротив, статус бывших британских колониальных анклавов на побережье (Малакка и Пенанг) и бывших обособленных колоний на острове Калимантан (Сабах и Саравак) несколько ниже. В ОАЭ наиболь­шим политическим влиянием обладают два самых богатых эмирата - Абу-Даби и Дубай, представители которых занимают ключевые позиции в управлении страной.

4. Столичные округа.

В большинстве государств столицы представляют собой особые администра­тивно-территориальные единицы. Ситуация, когда столица входит в состав доста­точно обширного региона, наоборот, выглядит сравнительно редкой, хотя и вполне возможна 9 . Но, как правило, столица - это крупный город со своей ярко выра­женной идентичностью, и потому отсутствие у нее статуса региона первого порядка выглядит несколько неестественным.

Столичный округ может иметь статус, аналогичный статусу других регионов страны, или особый статус, который является предметом специального правового регулирования. Особый статус подчеркивает роль столицы в административно-тер­риториальном устройстве. В унитарных государствах закономерным выглядит при­дание столичному округу некоторой автономии или каких-либо особых прав. По­этому довольно часто столичные округа в унитарных государствах являются специ­альными административными единицами.

Иная, совершенно особая ситуация связана со столичными округами в феде­ративных государствах. Во многих федерациях используется " американская модель"

9 Например, столица Швейцарии Берн входит в состав одноименного кантона, ко­торый является одним из самых крупных по размерам территории кантонов. Столица Объ­единенных Арабских Эмиратов Абу-Даби - это город в составе самого большого по терри­тории эмирата. Столица Италии Рим входит в состав области Лацио.

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

столичного округа, когда столица представляет собой отдельный регион, но не явля­ется субъектом федерации и имеет особый порядок управления. С формальной точки зрения столичный округ становится идентичным региону с пониженным статусом. Но именно столичный округ является центром принятия решений общенацио­нального уровня. Поэтому считать столицу "униженной" в связи с отсутствием ста­туса субъекта федерации неверно. Скорее речь идет о совершенно особой модели позиционирования столицы в системе АТД.

Как известно, столица США Вашингтон составляет округ Колумбия. Данная ситуация возникла на заре образования США, и потому можно говорить об "аме­риканской модели". Столичные округа с теми или иными похожими наименова­ниями существуют на сегодняшний день во всех латиноамериканских федерациях (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла), в Нигерии, Пакистане, Индии, Малай­зии 10 и Австралии"".

В то же время порядок управления столичными округами в федерациях мо­жет быть разным. В США и Венесуэле столицы являются субъектами местного само­управления с соответствующими властными структурами (только в США речь идет уже не об округе Колумбия, а о городе Вашингтон). Главы федеральных округов в Бразилии и Аргентине избираются так же, как это происходит в субъектах федера­ции. Дели в Индии представляет собой вариант союзной территории, но с хорошо развитой системой самоуправления, которая напоминает полноценный штат.

Напротив, статус столичных округов в Нигерии и Пакистане предполагает отсутствие развитого самоуправления. Принципы управления столичными округами здесь и вправду выглядят вполне унитарными: отсутствие статуса субъекта федера­ции понимается как прямой федеральный контроль. В Нигерии федеральная сто­личная территория (город Абуджа) является объектом прямого правления прези­дента и парламента. Президент по конституции имеет право назначить специаль­ного министра для управления столицей Нигерии.

5. Экстерриториальные единицы АТД.

Здесь речь идет о ситуации, когда главным основанием для выделения ад­министративной единицы является не территория, а этническая группа. Такую еди­ницу было бы некорректным называть административно-территориальной, так как

10 Правда, Куала-Лумпур недавно разделил фактический статус столицы Малайзии с новым городом Путраджая, который одновременно стал еще одной федеральной террито­рией. В результате в составе Малайзии существуют две столичные территории - прежняя федеральная столичная территория (Куала-Лумпур, который по-прежнему называется офи­циальной столицей) и новая федеральная территория Путраджая (которая именуется адми­нистративным центром Малайзии).

" Например, Канберра именуется Австралийской столичной территорией. Каракас и город Бразилиа называют федеральными округами, Абуджу и Исламабад - столичными федеральными территориями. Дели имеет статус национальной столичной территории. Куала-Лумпур - федеральной столичной территории.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

она обладает признаками экстерриториальности. Тем не менее в некоторых случаях экстерриториальные единицы нельзя не рассматривать в рамках системы АТД, по­скольку они играют в ней очень важную роль. Экстерриториальная единица пред­ставляет собой не участок территории, а совокупность представителей сообщества, которое является объектом специального управления (или субъектом самоуправле­ния). Критерием для ее выделения является наличие в государстве органов само­управления этнических, лингвистических, племенных сообществ или органов го­сударственного управления такими сообществами.

Самым ярким примером является Бельгия, которая одновременно делится на привычные административно-территориальные единицы - территориальные субъ­екты федерации (Фландрия, Валлония, Брюссель) и на экстерриториальные субъек­ты федерации - лингвистические сообщества, субъектами которых являются граж­дане страны, относящие себя к одной из трех групп - фламандской, франкофон-ной (валлонской) или германоязычной (см., например, [Павличук, 1995]). Каждая из этих трех групп представляет собой экстерриториальную единицу АТД и облада­ет самоуправлением в рамках определенных законом полномочий.

Другим примером можно считать Пакистан. Наряду с четырьмя провинциями и столичным округом в Пакистане существуют племенные зоны, расположенные в Белуджистане и Северо-Западной Пограничной провинции. Причем выделяются племенные зоны федерального и провинциального подчинения, т.е. можно гово­рить об экстерриториальных ATE первого и второго порядка.

Заморские территории.

После распада колониальной системы в совершенно особом положении на­ходятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом (подробнее см. ниже). Обычно их территория не включается в со­став национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее пло­щади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр - периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия - колония".

Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать замор­ские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парла­менте. Четыре региона - Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официаль­ное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц.

Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называ­ют федератизмом (см. ниже).

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

Системы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоя­тельности заморских территорий различается в связи как с обшей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом раз­витым самоуправлением.

Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя за­морские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.

1. Территории, которые обладают постоянным населением и более или ме­нее развитым самоуправлением.

2. Территории, не имеющие постоянного населения или вовсе необитаемые (отдельные острова, военные базы, полярные и метеорологические станции и т.п.). Эти территории обычно находятся под прямым контролем тех или иных уполно­моченных органов центральной власти (США, Великобритания, Франция, Австра­лия, Норвегия). В отдельных случаях, но не обязательно они имеют статус админист­ративных единиц и собственные администрации (Британская территория Индий­ского океана, где находится военная база Диего-Гарсия).

7. Оккупированные и "воображаемые" регионы.

Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией оп­ределенного государства, не входя при этом в состав международно признанной тер­ритории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государ­ством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуа­ций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчи­вой системы международных отношений.

В то же время говорить о международно признанных территориях также сле­дует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими - в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее.

Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь при­надлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

В таком положении находится, например, регион Азад Кашмир ("Сво­бодный Кашмир"), обширная территория на крайнем северо-западе Индии (штат Джамму и Кашмир), которая контролируется Пакистаном.

Длительное время к числу оккупированных регионов можно было при­числять значительную часть Палестины, находившуюся под фактическим израиль­ским контролем 12 . Однако в последние годы под международным контролем здесь все-таки происходит территориальное размежевание на договорных условиях с одно­временным формированием территории Палестинского государства. Под фактиче­ским контролем Израиля остается часть территории Сирии - Голанские высоты.

Территория, контролируемая Кенией, включает с некоторых пор так на­зываемый "Треугольник Илеми", находящийся в пределах международно при­знанных границ Судана.

Под контролем Китая с 1974 г. находятся Парасельские острова в Южно-Китайском море.

На большую группу необитаемых островов Спратли в Южно-Китайском море претендуют Китай, Малайзия, Филиппины, Вьетнам и Тайвань. Все они вре­мя от времени направляют на те или иные островки свои вооруженные силы, под­тверждая тем самым свои претензии.

Под военно-административным контролем Индонезии длительное время находился Восточный Тимор, который в 2002 г. получил международное признание в качестве независимого государства. Аналогично Намибия длительное время - до 1988-1990 гг. находилась под оккупацией ЮАР.

Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказы­вается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демокра­тическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, рес­публика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипло­матические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Саха­ры, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в меж­дународно-признанных границах ".

Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в

12 Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-администра­тивные карты, на которых территория Израиля имела разные границы.

" Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование.

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

отличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофи­циальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах " 4 .

8. Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы.

В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фак­тически территорию контролирует или другое государство, или местные политиче­ские движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдик­ция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными полити­ческими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах.

С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупирован­ные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предпо­лагаемой зоне юрисдикции.

Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, свя­занных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного госу­дарства и формированием на его территории более или менее развитой системы ав­тономного самоуправления.

Крайним случаем является пЬормирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие госу­дарственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрис­дикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнан­ное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государст­во" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки.

Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других госу­дарств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашен­ная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, полу­чила признание одного государства - Турции.

14 Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и не­малый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Дого­вор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претен­зии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили.

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнан­ном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название - Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) счи­тает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устой­чивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей террито­рией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случа­ях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тай­вань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноцен­ное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей бло­кируются КНР |5 .

В субъектах Российской Федерации

Н.В. Киркина

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ В РОССИИ

Административно-территориальное деление - это система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Стабильность административного устройства - одно из свидетельств социально-экономической и политической устойчивости страны. В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встаёт вопрос о выборе наиболее эффективных форм административно-территориального устройства страны, а также форм самоорганизации и самоуправления на местах. От правильности выбора этих форм, без преувеличения, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно административно-территориальное устройство и местное самоуправление обеспечивают эффективное функционирование органов государственной власти.

Административно-территориальное устройство не сводится к простому географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации жизни людей, производства и управления.

В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальным среди которых является экономический - это учёт естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров её территории, численности и плотности населения, его тяготение к определённым экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национальный принцип - его суть в том, чтобы одноимённые народы не были разделены по различным административно-территориальным единицам. Политический

принцип - административно-территориальное деление страны должно приблизить органы власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.

Комплекс данных принципов позволяет осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерные признаки: чётко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право населения формировать органы государственной власти и местного самоуправления.

В России было проведено несколько крупных реформ административного деления и территориального управления, которые диктовались потребностями и задачами государственного строительства на разных этапах. Так, в эпоху Петра I Россия пережила 16 крупных административных реформ, в результате которых к 1775 г. в стране насчитывалось 23 губернии, 65 провинций и 276 уездов.

В ходе Екатерининской реформы (17751785 гг.) был подписан Закон «Учреждения для управления губерний», по которому размеры губернии уменьшались, их количество увеличивалось вдвое, и большинство губерний стало называться наместничествами, а провинции полностью ликвидировались. Так, Россия стала делиться на 38 наместничеств, 3 губернии (Петербургскую, Московскую и Псковскую) и 1 область на правах наместничества. К 1796 г. общее число губерний и наместничеств достигло 51.

В ходе павловской реформы число губерний уменьшилось с 51 до 42, укрупнены были также и уезды. Главной идеей реформы Павла I было укрупнение губерний.

В последующие годы реформы продолжались. Так, в 1847 г. в России насчитывалось 55 губерний и 3 области. В 1861 г. губернии бы-

ли разделены на волости. Таким образом, к концу XIX в. Империя состояла из губерний, генерал-губернаторств и областей. Второе звено составляли уезды, округа, южные отделы, два края и особые полуавтономные единицы. Нижним звеном служили волости, станицы, гмины, улусы.

В 1917 г. начался процесс дробления губерний, появилось много новых советских. Если в 1917 г. в границах РСФСР их было 56, то в начале 1922 г. - 72.

В 1923-1929 гг. прошла первая реформа советской власти, в соответствии с которой на территории России создавались большие, экономически самодостаточные области и края. Вместо уездов появились округа, вместо волостей - районы. Низшим звеном стали сельсоветы. Так, основными административно-территориальными единицами стали АССР, автономные области, национальные округа.

Число областей и краёв выросло в 30-е гг., в ходе их разукрупнения, с 13 до 41, затем, в 1943-1947 гг. - до 56 и в 1954 г. - до 61.

Число автономий уменьшилось в 1936 г. благодаря выходу из состава РСФСР Казахстана, Киргизии, Каракалпакии, в 1940 г. - Карелии, в 1941-1945 гг. - упразднению ряда автономий Северного Кавказа, Поволжья и Крыма. В 1957-1958 гг. их число вновь пополнили восстановленные автономии Северного Кавказа.

Число областей сократилось в 19561957 гг. с 61 до 55 благодаря ликвидации ряда из них. С 1957-1958 гг. по 2000 г. число областей, краёв, автономий вообще не менялось, за одним исключением: в 1992 г. возникла Республика Ингушетия. В 1991-1992 гг. 4 из 5 автономных областей повысили свой статус, став республиками (осталась одна Еврейская), но сохранились все национальные (с 1977 г. автономные) округа.

Заметным событием, непосредственно затронувшим интересы административно-территориального деления страны, явилось образование на рубеже 50-60-х гг. так называемых совнархозов. Эти территориальные конструкции, в условиях командно-распределительной системы хозяйствования, призванные оживить советскую экономику, были в начале организованы в рамках экономических административных

районов, но затем укрупнены. Перед распадом Советского Союза в его состав входили 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краёв и 114 административных областей.

Одной из причин распада СССР в конце 1991 г., по мнению многих специалистов, явилась нерешённость вопроса о статусе союзных республик. Однако именно распад СССР позволил России перейти на новый исторический этап - подписанию Федеративного договора и конституционному оформлению нового федеративного устройства РФ.

Таким образом, все бывшие автономии, области и края, заключив Федеративный договор 31 марта 1992 г., именуются субъектами федерации. Данный договор не подписали Татарстан и Чечня, объявившие себя суверенными государствами, субъектами международного права, но допускавшие некую ассоциацию с Россией. С Татарстаном 12 февраля 1994 г. был заключён двусторонний договор. К 2000 г. договоры с Центром имели большинство субъектов Федерации, включая области, края и федеральные города.

В настоящий момент идёт реформирование структуры всех ветвей власти РФ. Этот процесс должен сократить чрезмерно большое количество субъектов федерации и существенно повысить их статус, усовершенствовать механизм управления, способствовать выравниванию экономического потенциала и жизнеобеспечения населения. Результатом такого реформирования стало образование семи федеральных округов, объединивших группы субъектов, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Важно выяснить, какова же цель создания семи округов? Обратимся к формулировке Указа Президента РФ. В документе отмечено, что округа создаются: «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений». Тем не менее, нельзя го-

АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2009. № 3(51)

ворить о том, что Указом Президента РФ введены новые единицы территориального деления страны. Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы. Опыт показывает, что внутри федеральных округов достаточно эффективно может осуществляться контроль за поддержанием единства правового, судебного, экономического и политического пространства РФ. Окружной принцип организации, не ломая регионального, удачно дополняет его. Регионы получили механизм, потенциально стягивающий их в более крупные образования с более серьёзными возможностями.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что президентские законодательные инициативы станут серьёзной правовой и экономической базой для упорядочения структур государственной власти и местного самоуправления. Можно также предположить, что эти планы могут быть реализованы только при условии, если будет по-настоящему развёрнута работа полномочных представителей Президента России и всех других федеральных контрольных органов в семи федеральных округах. Свидетельством этой тенденции является то, что всё больше управляющих функций передаётся с регионального уровня на окружной. Для конкретного анализа положения дел на местах и утверждены полномочные представители Президента, а также представители Генеральной прокуратуры в ранге заместителей Генерального прокурора, структуры Министерства юстиции России в семи федеральных округах.

Создание федеральных округов - это не только укрепление власти, повышение её эффективности, но и движение в сторону сохранения территориальной целостности и единства РФ, а возможно, и будущего территориального устройства государства.

Сегодня система федеральных округов к экономике и экономическому управлению малоприменима, однако никто не исключает комплексной реформы территориального устройства страны. Именно поэтому нельзя отрицать возможность того, что в какой-то перспективе семь новых федеральных округов могут стать укрупнёнными субъектами Федерации.

На современном этапе остро стоит проблема совершенствования субъектного состава РФ. В целях преобразования достаточно громоздкой Федерации в более компактную малочисленную структуру и усиления потенциала экономически и социально слабых субъектов был начат процесс укрупнения регионов.

Так, 7 декабря 2003 г. был проведён референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 декабря 2005 г. 17 апреля 2005 г. население Таймырского и Эвенкийского АО присоединились к Красноярскому краю. Объединение вступило в силу 1 января 2007 г.

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате PDF

МАЗУРОВ ВАЛЕНТИН ЮРЬЕВИЧ - 2015 г.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОМАРОВА ВАЛЕНТИНА ВИКТОРОВНА - 2011 г.

Административно-территориальное деление страны, его значение для территориальной организации населения и хозяйства.

Построение графа-схемы административно-территориального деления Российской Федерации.

Выявление регионов, резко отличающихся своей связанностью от большинства субъектов Российской Федерации.

Государственное устройство России последовательно менялось в ходе ее исторического развития. Современное административно-территориальное деление страны берет начало в учреждении Петром Iв 1708 году восьми губерний, число которых позднее постоянно увеличивалось. Современная Россия имеет в своем составе 89 субъектов Федерации (регионов), включая 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область и 10 автономных округов, которые различаются по размерам численности населения, экономическому потенциалу. Микроуровень административно-территориального деления России – это 1864 низовых административных района, 1098 городов, внутри наиболее крупных из которых имеется 333 внутригородских района или округа, а также 1850 поселков городского типа и около 24,5 тысяч сельских администраций.

В данной работе с помощью атласа (школьный атлас по географии для 9 класса) необходимо построить граф административно-территориального деления РФ, где каждый субъект будет изображен кругом, а субъекты, граничащие друг с другом, соединены линиями. С помощью графа необходимо определить приграничные и приморские регионы (субъекты) РФ, указать регионы, имеющие наибольшее и наименьшее количество соседей, самые «глубинные» регионы страны (наиболее удаленные от государственной границы и морских побережий).

Тема 3. Природные условия и ресурсы как предпосылки регионального развития.

Природные условия Российской Федерации, их влияние на социально-экономическое развитие страны.

Экономическая оценка природных условий и ресурсов.

Теория территориальных сочетаний природных ресурсов.

Природные условия и ресурсы – одни из важнейших предпосылок территориальной организации населения и хозяйства. Исследование природных условий и ресурсов, построение их классификаций и оценок направлены на достижение максимального социального и экономического эффекта при использовании природных богатств.

В региональной науке очень важной является экономическая оценка природных ресурсов, которая может быть количественной и качественной. Качественная применяется в тех случаях, когда в количественных показателях оценить ресурс трудно или невозможно. Конечный итог такой оценки – низкое или высокое качество ресурса, выгодность или невыгодность его использования. Количественная оценка ресурсов выражается в показателях натуральных, стоимостных или бальных. При этом в рыночной экономике наиболее важной оказывается стоимостная оценка ресурсов, т.к. она позволяет оценить стоимость и экономическую эффективность работы предприятий, осваивающих ресурсы. Проведена стоимостная оценка может быть двумя методами. Первый – затратный, когда стоимость ресурса определяется как величина затрат на его разведку, освоение и восстановление ущерба природной среде. Второй – рентный метод, когда стоимостью ресурса является дополнительная выгода, возникающая при его использовании, по сравнению с другими ресурсами или его оценкой на рынке. Данный подход учитывает влияние природных факторов и экономико-географического положения на величину экономической оценки. При этом анализируются территориальные различия в свойствах природных ресурсов, а также хозяйственной освоенности территории человеком.